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  • 小城镇建设问题研究综述

     一、   小城镇的选址问题

    就目前情况看,对小城镇建设的地点有些不同意见,即是在县城还是在乡镇,笔者认为在乡镇驻地是正确的,这是因为:

    1、县城的建设费用高,以土地为例,县城的征地费用大约在10万元左右,而乡镇只有2-3万,是县城的三分之一或四分之一,节省是明显的。在县城的生活费用,无疑也要高于乡镇,可能会让进城的农民难以生存。当然,县城也应放松条件,让比较富裕的农民容易进来,作为农民进城的第二站。

    2、国有企业基本集中在县城以上的城市,现在正是国企改革的关键时期,大批下岗失业工人急待安置,这时再让大量农民进来,无疑会加重就业负担,容易造成社会的不稳定。

    3、我国县城的市政建设欠帐太大,比如几乎所有县城都没有污水处理设施,人口的增加自然会加重环境污染。而乡镇驻地多是历史形成的大村镇,人口比一般的村庄大许多,现在自身也要搞市政建设,与小城镇建设的计划一致,完全可以并行。

    4、中国城市水的问题已成了城市建设的重要问题,对此,在小城镇建设中应当考虑到。在目前县城水资源就不富裕的情况下,人口的大量增加可能会匮乏,需要开辟新的水源,大量增加投资。与其从远处引水,则不如就地筑城。

    5、农民进城后的生活问题,是小城镇计划成功与否的标志。尽管可以通过第三产业,发展工业,来增加农民的经济收入,但那需要一定的时间。所以,农民进城后,承包的土地不能放弃,因为这可以保证农民的基本生活。倘若继续种地,乡镇比县城要方便的多,骑自行车就可以了。

    二、可能流向小城镇的人群

      分析一下可能流向小城镇的人群,可以帮助进一步明白小城镇建设的可行,也可在制定规划时更准确。

    1、青年农民是流向小城镇的主力军,特别是到城里打过工的女青年。她们是非常渴求脱离农村的。目前农村中等以上的人家,为孩子娶亲的费用,包括盖房、彩礼等,往往要在4万左右,足够在小城镇安家的。况且,农村女性处在买方市场,相信未来最流行的彩礼,肯定是小城镇的一套住房。

    2、已经富裕了的农民。他们包括小商小贩、小业主、手工业者、养殖户和效益种植户等,即不是通过传统农业种植致富的人,他们的经济条件和经济来源使他们不能够到县城或更大的城市去生活。对他们来说,小城镇是最佳的,既有好的生活条件,又不离开他们的生产经营场所。

    3、子女在外工作的老人。他们经济上有一定保障,由于种种原因,不能够跟随子女生活。可在农村的生活条件差,使他们的生活不便,子女在外也牵肠挂肚,小城镇可以使这两个问题得以解决。

    4、一头在农村一头在城里的家庭。他们有稳定但不丰的收入,稳定使他们不甘在条件差的农村生活,不丰则让他们的奢望不敢太高。介于城市和农村之间的小城镇,自然就成了他们的选择。

    三、政府在小城镇建设中的角色及进城农民的经济来源

    1、政府的角色。记得有个美国人说,腐败和官僚可能会使西部大开发计划失败,对于小城镇建设,也是如此。政府应该是管理者和协调者,而不是建设者,应该采用公开竞标的方式,来拍卖将要开发建设的地块,让中标者按照规划来自行建设。要真正做到公平公正,一个廉洁、高效的政府是必不可少的。然而,假如小城镇建设,这样一个牵扯到中国亿万农民福泽的大事,仅仅因为腐败和官僚失败了,那就是民族历史的罪人,就是因此自杀了,也不足以赎罪。

    2、进城农民的经济来源。许多人都担心进城农民的生活是否能得到保障,其实这是不必要的。首先,进城是自愿的,人们会根据自己的经济条件来选择的,能够买得起住房的人,可能不仅仅只有这些钱,或者有稳定的收入。其次,农民承包的土地不收回,他们可以自己耕种,也可以转租给别人。这样,对于那些没有其它办法生活的人,自种的粮食也是能够果腹的。再次,小城镇形成后,必然会同时形成一定规模的市场,产生大量的就业机会,使进城的农民转向新的劳动领域。实际上,对许多人而言,打算进城时,就可能已经计划好以后的发展了。再次,随着中国经济的持续发展,各种社会保障体系会逐渐向全社会扩展的,这自然也包括小城镇的居民。总而言之,在农民进城问题上,不搞一刀切,不下行政命令,是极其重要的。否则,政府就可能留下非常严重的隐患。

    四、小城镇建设存在的误区

      随着城镇化步伐加快,各地城镇建设力度加大,一些城镇建设却步入误区,令人忧虑。

    1、急功近利,留下隐患。有的城镇领导为了追求短期“政绩”、追求暂时的经济利益或为了争取投资,超越权限,违反法规和程序,乱上建设项目,搞“形象工程”,造成资金浪费及重复建设。有的城镇盲目扩大规模,突破建设用地标准,搞不切实际的“大发展”。有的城镇随意改变土地使用性质,甚至将火车站广场、体育用地改作商品房建设。有的城镇甚至不作环境影响评价,就新建污染环境的项目,致使环境遭到严重破坏。近年来,城镇政府违法的现象普遍存在。

    2、漠视规划,盲目建设。有的城镇领导误以为城镇总体规划就能包揽一切。多数城镇没有编制详细规划,城镇建设缺乏具体科学的指导。有的城镇没有规划管理机构和人员。有的领导不尊重规划,随意批租土地,城镇土地粗放开发,使用价值低下,许多城镇建得像农村杂院。在一些旧城区,新建筑见缝插针,建筑间距严重建规,“握手楼”随处可见。新建的道路两侧,土地低价出让,任其建各种低水平私房,形成新的“建筑垃圾”。有的城镇只注重单体建筑,忽视环境景观和区域功能。有的城镇中心区人口密度过高,甚至超过国家标准2~3倍。许多匆匆建设的道路地下管线工程不配套,导致反复修路,群众怨声载道。

    3、风貌受损,缺乏特色。有的城镇领导不惜在历史文化载体的民居、民街、民巷密集的区域大拆大建,使不能再生的传统历史风貌、历史街区和历史遗产遭受严重破坏,使城镇失去了自己的历史价值和特色,造成无可挽回的损失。有的领导误以为宽马路、大广场、高楼房就是城镇现代化的标志,不到3万人的小城镇,马路建40多米宽,造成极大浪费。有的城镇盲目模仿“克隆”,有的追求不伦不类的“欧陆风格”,不注意城镇深层次的文化品位,不注意创造自己的城镇特色,造成新的“千城一面”。

    造成这些问题的主要原因,是一些领导的城镇规划意识和法制观念淡薄,随意修筑城镇规划,干预城镇规划依法实施。最近,李瑞环同志非常感慨地指出,搞建筑的最怕碰上“不懂、主观、有权”的领导。不懂不可怕,不懂、不听别人的意见才可怕;不懂、不听意见,但说了不算也无大害,最可怕的是碰上不懂、主观加上有权“三位一体”的人,其破坏性常常是无可弥补的。作为城镇的主要领导更应记住这些忠告,清醒地认识到自己在城镇发展过程中所处的关键地位与作用,自觉地尊重城镇发展客观规律,尊重科学,尊重历史,尊重特点,尊重专家,促进城镇持续、有序、健康地发展。

    五、小城镇建设进程中必须关注的几个问题

    (一)要加强小城镇建设的规划。城镇规划是实现城市科学有序发展的蓝图,是国家指导城市合理发展及管理城市的重要依据和手段,是国家客观调控的重要手段和城市政府的主要职能。城镇规划确定城市性质、规模和发展方向,统筹安排城市建设用地,协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排,实现经济和社会的可持续发展。城镇规划是一项全局性、综合性很强的工作,要把城市建设好,城镇主要领导必须高度重视城镇规划,把城镇规划作为城镇建设发展的“龙头”,在城镇规划上下功夫。必须坚持五个原则:

    1、思维超前的原则。要用发展的、动态的观点对城镇远期发展进行科学预测、系统布局和综合指导。城镇规划要高起点,围绕区域经济、市场经济、城市功能,遵循城镇建设和管理的客观规律,立足当前,面向未来,统筹兼顾,综合布局。城镇规划要同推进城镇化进程的要求、同环境与资源的保护结合起来,充分考虑城镇资源的配置、优化组合、可持续发展,全面考虑经济、社会和生态效益。根据规划,提前排定项目,确定方案,防止盲目决策。

    2、促进经济结构调整和提高城市功能的原则。城镇建设的本质就是发展生产力。经济发展是城镇发展的前提,城镇发展是经济持续发展的依托和动力。城镇必须按照经济结构调整的要求,促进产业结构优化升级。要合理调整用地布局,优化用地结构,实现资源合理配置和改善城市环境的目标。对环境有影响的工业企业不能在市区。做好发展第三产业、高新技术产业的规划布局。要引导村镇工商业向城镇集中,培育龙头企业,形成规模,形成主导产业。要根据产业发展,对城镇的性质、功能、规模和布局进行准确定位,明确发展方向,突出发展重点,提高发展水平。还要充分认识城镇建设的经济属性,确立多元投资、市场运作、经营城市的思路,努力实现城市建设投入和产出的良性循环。

    3、注重特色的原则。文化是城镇发展的灵魂和生命,文化功能的发挥决定着城镇品位与内在价值,也是增强城镇凝聚力、竞争力、吸引力的基础。城镇中所有的广场、小品、建筑、街道都是城镇形象的重要组成因子,它们的新建与改造必须与城镇的历史文化传统、地理环境、当代文明组成有机协调的整体。城镇的魅力在于它的特色。城镇的特色是历史文化、民族文化和地域环境特性的反映。要特别强调的是:改造,并不就是大拆大建;模仿,并不等于保护。要努力将历史、民族和自然环境等特色资源呵护好,精心提升,塑独具特色和内涵丰富的城镇文化。规划编制舍得投入,多请高手,反复论证。在搞好总体规划基础上,下功夫搞好详细规划和城市设计,不断创造出有地方特色、时代特征和环境优美的城镇精品。

    4、保护和改善城市综合环境质量的原则。保护环境就是保护生产力,整治环境就是发展生产力。要逐步降低旧城区的人口密度,重点要解决基础设施短缺、交通紧张、居住拥挤恶化等问题。城镇布局必须有利生态环境建设和生态平衡。要强化对工业污染的防治,严格控制新项目的建设,建设项目的选址要严格依法评审。重视城镇绿化,形成点线面结合的绿地系统。加强城镇环境建设,努力增强城镇污水和垃圾处理能力,做好防灾规划,增强城镇的综合能力,为群众创造良好的居住环境,注重保护节约水资源和土地资源。

    5、依法行政的原则。城镇的党委和政府领导是实施城镇规划蓝图的掌舵人,要带头遵守城镇规划,要全力保证规划的权威性和严肃性。首先是增强规划编制的科学性和民主性。要充分发扬民主,实行科学决策。既要倾听和尊重专家意见,聘请专家对规划方案进行深入的科学论证和把关,又要十分重视广泛征求群众对规划方案的意见和建议,提高规划编制、审批的透明度,接受公众的询问、参与和监督,使编制审定的规划真正做到集思广益、科学合理。强化依法管理,强化规划实施的监督制约机制,从根本上克服有法不依、有章不循、执法不严、以罚代管的现象。要强调详细规划的法律地位和约束力,强化规划对于城镇土地开发利用的管制和调控。规划一旦依法批准就具有法律效力,任何单位和个人都无权擅自改变,必须严格实施,确需变更的,也必须覆行法定审批手续。

    (二)正确处理小城镇建设与保护耕地的关系,减少农业资源流失。我国土地资源稀缺,人均占有耕地已由1994年的1.22亩降至1.16亩。近几年随着基础设施和小城镇建设,城市建筑平面拓宽,占用了部分良田,耕地减少的幅度有上升趋势。因而小城镇建设应采取以城镇改造为主、向空间发展为主的内涵式发展的方式,对城镇建设用地应依法审批。并建立耕地补偿制度,减少农业资源的流失。长江三角洲、珠江三角洲及东南沿海发达省区可以围绕长江和铁路交通干线,重点建设区域性的城镇密集区,尽可能地使城镇布局紧凑些,尽量向空间发展。

    (三)要确定小城镇的经济增长点。城镇发展速度取决于它的经济是否繁荣,小城镇必须有经济增长点,才能创造更多的就业岗位,才能吸纳农村剩余劳动力,才能保持其自身的活力。大中城市郊区和中心城市周边地区的卫星城镇,可结合休闲、旅游、娱乐业,为大中城市和中心城市提供服务功能。我国沿海发达地区乡镇企业已具有相当规模,有些企业在产值、利润方面已超过国有大中型企业,围绕这些企业发展小城镇投资成本低,见效快。但是我国大部分中西部省区不具备这种条件,特别在农副产品供大于求、工业产品竞争激烈,县属企业及大部分乡镇企业面临着大的结构性调整的情况下,没有主导产业和经济支柱,小城镇如何发展?中部地区物产丰富、交通便利,流动人口较多,可以发展农产品批发市场和加工,吸引农业产业化龙头企业在城镇布局,逐步形成农产品集散、加工中心。

    六、小城镇建设资金的筹集途径

    (一)政府投入型。是小城镇建设资金筹集办法中最普遍、最直接的办法,其来源就是各级政府的财政收入,或者是由财政资金转化成的部门专项资金,或者是国有垄断行业的资金。主要有以下几种:

    1、镇级财政资金。是指当地镇政府在按照财政体制规定分得的税收、费金和资产经营所得等的总收入中,抽出一部分用于城镇建设。这部分资金投入的多少,取决于镇级财政的富裕程度。如果一个镇政府的财政收入只能勉强保“开门”或者连保“开门”也困难,要再抽出一部分资金搞城镇建设是不可能的。

    2、上级政府财政资金。是指县(市)、市、省、国家各级政府财政为支持城镇建设而设立的专项资金。目前全国各地的情况不一,但大多数的地方都有设立,就是在资金的额度上不等、在名称上不同。国家级专项资金主要面向"全国小城镇综合改革试点镇";省、市、县(市)级的专项资金有的是面向"全国小城镇综合改革试点镇",有的是面向"当地镇"。由于专项资金的额度不大(一般在几百万,或者几千万),大多数没有制订具体的分配办法,以"暗箱"操作为主。所以如果要争取这部分资金,必须要在"勤"和"跑"上下功夫。

    3、各级政府部门的资金。是指由县以上政府财政转化而成的、由政府有关部门掌握的资金。如农业、科技(两高)、交通、水利、城建等方面的基金或资金。一般都有比较明确的分配和补助办法,但普遍要求事先立项。所以如果要争取这部分资金,必须要在这些部门年初搞计划的时候及早物色与其要求对口的项目并报告申请。

    4、国有垄断行业资金。是指对某些基础性行业进行垄断性经营权的国有企业所拥有的资金。如电力、邮电、通讯、交通、广播、电视等系统,这些单位一般每年都要安排扩展其功能和区域的项目计划。如当地镇有相应的设施需要建设或更新,可借其力量进行建设。作为当地的镇政府,一般只需要在土地征用、关系处理等方面进行配合和协调即可,在资金上一般不用承担或只承担少量的费用。

    以上这几种资金类型,除了当地镇本级财政资金可以自己控制外,其余资金类型的控制权都掌握在上级政府或部门的手中,必须通过积极的争取、要求,才能取得其重视和支持,因而也具有较大的不稳定性和不确定性。

    (二)政策支持型。政策支持型的资金筹集方式,是指上级政府通过利益、权限的下放和有关限制的放开等政策上的支持,使当地镇政府在运用政策的过程中间接地筹集资金。主要有:

      1、税收(费金)分成比例的倾斜。当地镇不属于一级财政。从现实的角度看也不可能实行一级财政。因为县(市)、市、省和国家的财政收入都依靠税收收入的分成维持。县一级财政如果把县可留部分的税收全部让给乡镇,那么县(市)财政就失去了来源。因此在这个方面,县(市)政府肯定会十分慎重,特别对收入较多的当地镇,绝对不会把县(市)可留部分全部让出,而一般都是采取以某年或某几年的收入实质为基数,增长部分归当地镇的办法。政策也是资金。这种倾斜办法,虽然在经济没有发展、税收没有增长的情况下,当地镇得不到实惠,但如果税收增长了,实惠就有了,而且是增长越多实惠越多。在费金问题上,道理也是一样:一般的县(市)都采取对乡镇核定基数的办法。可行的办法是当地镇要求县(市)政府在基数上适当倾斜。

      2、土地出让金返回。由于土地的出让要看是否有项目,具有很大的不可预计性,因此土地出让金的收入也同样具有不稳定性。但是如果有需要大片土地的项目,出让金的收入还是比较可观的。虽然其中一部分要上缴上级财政,县可留部分也是十分可观的。作为县(市)政府,由于一个当地镇的这部分收入占总收入的比例相对较小,而且收入不稳定,一般也会同意把县可留部分让给当地镇。

      3、收费政策上的放宽。可以从两个方面看:从收费的项目看,可以分为企业(个人)基本建设的收费和政府公共事业(设施)的收费;从收费的设立来看,可分为原来已设立的收费标准的提高和设立新的收费项目。这可以参照城市的做法。在公用事业的收费方面,一要放宽当地镇基础设施有偿使用和有偿服务的范围,把能推向市场的项目都推向市场(如公厕、排污设施等);二要建立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系,比如对已有的收费(如自来水、幼儿园、敬老院、),其标准可以适当提高。在企业(个人)的基本建设收费方面,一是要对于未设立(或为正规)的项目如环卫费、清洁费等进行设立或规范;二是对以设立的收费能提高标准的尽量提高标准,如城建配套费等。当然,收费项目的设立和收费标准的提高还牵涉到社会的接受程度、对人口和经济的影响度、实际收缴的难度等问题,必须慎重。

      (三)权益出让型。就是当地镇政府通过出让本级政府拥有的权益,以换取建设资金的资金筹措方式。这里的"权益",既可以是资产的所有权、经营权,也可以是土地的使用权,还可以是设施(工程)的命名权,以及项目的开发权等等。

      1、资产所有(收益)权。主要是指当地镇政府对一些基础性设施或者公共设施的财产所有权,以及在企业资产中所拥有的股份。宁波大市范围在1993年以前,由于未开始乡镇企业的"转制"工作,各乡镇不仅对全部的公共设施拥有财产权,而且对所有的企业拥有财产权。现在的情形变化了许多,大多数乡镇仅仅在少量好的企业中拥有全资或控股,而且已经开始对一些具有收益性的公共设施的财产权和经营权进行出让,如幼儿园。这其实是政府的一种进步:因为可以回收这部分资产的资金并用于其他建设。按照这一思路,我们还可以对自来水厂、学校、敬老院、娱乐场所进行同样出让。

      2、土地使用权。土地的所有权属于国家,但乡镇可以支配在允许的指标范围内的土地的使用权。因此在这里面也有文章可做。最好的办法是对土地的使用权进行公开招标拍卖。当然这里有两个条件:一是所拍卖的土地地块具有潜在的、较高的经济价值;二是拍卖的所得允许当地镇支配。

      3、设施(工程)的命名权。这原本是一个务虚性的权属。因为对于政府来说,一个设施(工程)只要是看得过去的名字就行,也没有什么经济价值。但对企业来说就不同了:他可以通过在设施(工程)上的命名来扩大企业甚至企业家的知名度。在这种情况下,命名权就具有了经济价值。而作为当地镇政府,就可以利用企业家(特别是具有一定规模的私营企业)的这一心理,通过拍卖、协商等办法将设施(工程)的命名权以一定的价格转让。权益出让型的资金筹集方式的主要特点就是一旦具有较强的买方市场,就会使权益获得较大的增值。但制约性也比较大:一是所出让的权益是否具有商业价值;二是是否存在需求的对象。

      (四)社会捐赠型。社会捐赠型的建设资金筹集方式,与其他筹集方式的最大区别在于所捐赠的项目大多数是非赢利性的,主要集中在学校、敬老院、桥、道路等项目。按照来源的不同,可以分成以下几种:

      1、企业捐赠。主要是指当地的一些具有较大规模和较好经济效益的企业、或者是经营者与当地有渊源关系(出生地、曾经工作过、有亲戚等)的企业,出于树立自己企业良好的社会形象的需要或心理回报所进行的行为。从其企业意愿来看,有纯自愿的,也有经政府动员转为自愿的。捐赠的单项数额相对较大,但捐赠企业的数量较少。

      2、个人捐赠。现在比较多的做法是当地的党委政府动员所在地的领导、干部、党员、团员等由国家发工资的对象或政治上的先进分子而进行的。捐赠的人数较多,但单项的捐赠数额较少。一般来说,捐赠的数额都是事先确定,并且根据职务的高低划分为不同的档次。

      3、港、澳、台同胞捐赠。这是与前面两种不同的捐赠方式,前面两种的捐赠者是境内(大陆)的,而这种捐赠者是境外的。

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