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  • 农村集体建设用地有序进入市场

    调控房地产市场的最终目标,不是要限制购买,压制人们对住房的正常需求,而是要控制房地产的价格。我们过去的思路,一直是在压制需求方面做文章,而不是从增加供应上考虑,而恰恰最有效、最根本的调控房价的办法,还是增加土地的供给量。
     
      近日,在刚刚落幕的“2012博鳌房地产论坛”上,许多专家达成了共识,他们认为中国的房地产调控,要更多地由政策调控转向制度改革,由一般的行政手段转向经济手段,如此方能实现房地产业的可持续发展。诚然,经过过去三年的房地产调控,虽不能说对平抑房价没有任何效果,但是不得不承认,离房价“回归合理水平”的目标还有很远的距离。尽管中央的决心“坚定不移”,调控的手段也花样百出,但是终归难以改变房价高企的局面。之所以如此,盖因为政府的调控是就房价调房价,而没有触及到更根本的土地问题,而实际上,在土地制度上政府可以更有作为。
     
      调控房地产市场的最终目标,不是要限制购买,压制人们对住房的正常需求,而是要控制房地产的价格。我们过去的思路,一直是在压制需求方面做文章,而不是从增加供应上考虑,而恰恰最有效、最根本的调控房价的办法,还是增加土地的供给量。假定其他条件不变,土地供给增加,地价就会下降,继而房价就会下降。而增加土地供给量,目前面临的最大障碍,就是18亿亩耕地红线的临近。每年国土资源部下达的新增城市用地指标都是很有限的,比如去年下达了670万亩的指标,而地方政府报上来的实际需求是1600多万亩,供需矛盾十分突出。然而,既要保护耕地,保证粮食安全,又要扩大土地有效的供给,以便缓解房地产市场价格过高的状况,其实并非没有办法。我们可以让农村集体建设用地有序地进入市场,从而增加城市住宅用地的供给量。
     
      首先,农村集体建设用地不是耕地,从功能上已经是用于建设的土地,只不过这种建设,我们原来把它限定在农民自住的住宅、道路、公共设施,以及乡镇企业。而农民自住的住宅,用地非常粗放,很多地方一户农民就占一亩地,一家两宅以上的情况非常普遍。我们调研发现,有的村,70户农民的宅基地就有120亩,这在城市是不可想象的。这种粗放的用地方式造成了不必要的浪费,政府只要给出政策,在民间资本可以进入的情况下,农民自动就会通过旧村改造,更加集约地使用建设用地,把农村集体建设用地、宅基地节省出来,让它进入市场,这个数字是非常大的。全国农村集体建设用地,有十六七万平方公里,而城市目前建成区的总面积也不过是四五万平方公里,农村的集体建设用地节省出1/3,应该并不困难。把这节省下来的农村建设用地,分批地有序地进入市场,就可以大大缓解城市建设用地需求过旺,而因保护耕地的制约提供的土地有限之间的矛盾,如果政府采取这样的措施,就会使房地产的价格有效地得到遏制。
     
      当然,我的意思并不是把集体建设用地转化成国有土地再进入市场,这是过去的做法,这种做法已经严重地侵害和剥夺了农民的土地权益,并导致了严重的社会问题。集体建设用地本来就是用于建设,不存在用途转换的问题,为什么非要变成国有土地,才能够用于房地产开发呢?从规划的角度来看,只要符合规划,不管是国有土地还是集体土地,都应该要一视同仁,让它们同地、同权、同价,如果不符合规划,集体土地上不能够搞建设,那么国有土地同样不能建。这就是用规划、用用途管制的方法来配置资源,而不是继续沿用过去单纯的所有制转换的做法,那种做法已经受到越来越多的批评,必须加以改进。
     
      我提出的这种办法,涉及到《土地管理法》以及城市房地产开发的相关条例,其中不合理的规定需要尽快加以修改。但是,从目前政策调控的需要来看,即使在这些法律、制度尚不能很快地进行修改和完善的情况下,我们也完全可以依据中央的有关政策的精神来推出一些新的做法。比如说中共十七届三中全会就明确地指出,对于耕地制度要进一步完善,其中特别强调要逐步缩小政府征地的范围,也就是说,非农用性的用地要由农村集体土地直接进入市场,做到和国有土地同地、同权、同价。《土地管理法》应该按照这种精神进行相应的修改,但是目前《土地管理法》的修改迟迟没有完成,即便如此,我们也可以按照中央的上述政策,对已有的做法进行相应调整。
     
      具体的操作,我们可以参照重庆、成都市的地票交易经验,它们成立了农村土地交易所,地票交易从小到大取得了很好的经验,相当多的做法是值得肯定的,但是其中也有不足,就是他们的地票交易还是要拿到用地指标,把农村土地变成国有土地,最终的手段还是通过征地。我建议他们,把地票交易机制改革继续深化,让它可以在农民之间,在不同的农村集体之间直接进行。偏远地方的农民,可以把它的建设用地指标拿出来,卖给城市周边的村庄。因为偏远地方的土地几乎没有增值的空间,没人或者很少有人会去搞建设,而城市周边的土地有巨大的增值空间,却没有建设用地的指标,它是农业用地。
      目前,重庆的农村土地交易所、成都的农村产权交易所,已经建立了一个网络,各个地方的土地供给、需求和规划,都可以在这个网络里显示。只要政府把政策适当地调整放开,在执行上并没有什么技术上的障碍。一旦城市周边的土地获得了农村的建设用地指标,那么根据统一的城乡规划,它们就直接可以进入市场,没有必要再经过政府征收为国有土地。应该说这种做法前一半的经验和机制都已经有了,我们只要去加以总结肯定,并进行适当的指导,就可以推而广之。
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