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  • 安理会否决权——“权力政治”的影像世界政治论文

    【内容提要】安理会否决权是联合国制度框架内大国政治斗争的最激烈方式。本文对安理会在联合国50多年历史中使用的否决权,按照不同国家和不同问题领域进行了归纳与统计。作为制度设计的“大国一致”原则在联合国集体安全的实践中变成了否决权,通过对安理会使用否决权情况的分析,本文试图说明,否决权的历史所见证的恰恰是联合国集体安全体制所无法摆脱的“权力政治”的现实。
    【摘 要 题】国际组织
    【关 键 词】联合国/否决权/国际政治
    【 正 文】
      建立联合国的根本目标在于实现集体安全。集体安全得以实现的重要条件之一是权威的集中执行。为此,集体安全组织必须保证一个有足够权威的强有力的核心。在理论上,能够为联合国集体安全提供权威保证的是当时世界上5个最强大的国家。鉴于国际联盟的教训,维持国际和平与安全的主要责任被赋予了以5个大国为主体的安全理事会。联合国创始人认为,这一机构就其成员国数量与组成来说最适宜保证“迅速而有效的行动”。为了使安理会能够担当起这一责任,避免联合国内外的其他机构或组织僭越安理会而事实上剥夺联合国集体安全的功能,必须对其权威做出制度保证。结果,联合国宪章中对“大国一致”的规定就成为确认该权威合法性的基础。
      然而,战后的实践表明,对国际机制的推崇并没有完全使国际关系摆脱传统的定式。否决权从其使用来说,并非大国斗争的原因,而是其结果。(注:Sydney D.Bailey,The Procedure of the UN Security Council,Oxford:Clarender Press,1988,p.35.)毕竟在联合国创立之初,各国也曾寄希望于大国合作。但随着国际环境的变化,合作的蜜月迅速结束,对抗加剧导致否决权的使用逐渐增加。主要的国家对联合国的重视,使我们可以通过安理会来观察权力在新的政治条件下的运作。
      一 大国:否决权的主体
      “否决权”的法律依据是联合国宪章第27条第3款的规定,“安理会对于……(非程序性)事项之决议,应以九理事国包括全体常任理事国之同意票表决之……”。(注:《联合国宪章》第27条。)它所蕴含的一个消极结果就是常任理事国能够单独阻止已经获得法定多数的议案。在国际法上,否决权只是一套复杂的复合表决程序中的一环。从集体安全的理想出发,没有人希望它真正起作用。因为集体安全的初衷是大国战后能够维持战时那样的合作关系,维持对安全、和平等价值的共同信念。联合国希望在保证效率的前提下——即能够对侵略采取果断措施,防止类似第二次世界大战那样的悲剧再度发生,最大限度地实现国际决策的民主。但是,这样的设计在现实面前碰了壁。在表达各自的安全信念时,国家间的权益斗争使联合国集体安全逐渐褪色,也使“大国一致”的初衷遭到扭曲,在其诞生的短短几个月后,它终于变成人们希望的反面——否决权。
      按照集体安全的逻辑,对安理会的关注应该集中于和平问题本身,然而关注的焦点却最终转移到常任理事国之间的角力。它们的相互作用成为联合国的主旋律。原因同样在于联合国宪章提供的制度保证:安理会只包含极其有限的联合国会员却能以其全体的名义行事;安理会不仅可以就有关其成员自身的事项做出决定,而且还可以就有关联合国全体会员国,甚至非会员国的事项制订决议。(注:Bardo Fassbender,UN SecurityCouncil Reform and the Right of Veto:AConstitutional Perspective,p.280.)但是,安理会的决定权受制于否决权。在所有和平与安全的问题上,否决权都因为其对安理会、进而对其他机构的节制作用而处于整个联合国和平机制的核心。虽然宪章、《四国声明》以及大会通过的许多议案都对否决权的使用做出了限制,但是对常任理事国的实际影响极其微弱,因为限制大国这一特权的法律界定并不明确。
      否决权的主体是宪章第23条第1款规定的五个常任理事国。在现实中,它使安理会包含了可以用来描述二战后国际政治格局及其变迁的几乎全部最重要的国家行为体。从1946年2月苏联在叙利亚、黎巴嫩问题上第一次使用否决权起,至2002年6月美国否决要求以色列避免巴勒斯坦平民伤亡的议案为止,常任理事国共使用否决权304次。(注:其中,对一项决议的分段表决也被视为行使一次否决权;当不止一国对一项决议行使有效否决时,所有否决票分别计算;对秘书长的否决不包括安理会主席事先声明的、非正式的摸底投票。)虽然这远远不是安理会内大国政治的全部,但是作为联合国这一国际关系制度框架下的国家冲突的最激烈的形式,否决权为观察联合国以及国际政治的规律提供了一个集中的视角。
      否决权主体的两次更替同样为我们理解权力体系的自我适应提供了机会。一次是1971年,中华人民共和国政府取代“中华民国政府”在安理会的席位;另一次是1991年,苏联的席位由分裂后最大的前苏联加盟共和国俄罗斯继承。这种更替是在现有法律规定的基础上因应政治考虑而实现的。它们不影响我们对安理会内大国之间互动展开的分析和论证。原因是:1971年之前,中华人民共和国虽然被排除在联合国外,不能对安理会政治产生直接影响,但是中华人民共和国的存在以及在国际政治中的作用已经事实上影响到安理会所规范的国际权力结构。至于俄罗斯,不仅因为在其度过外交政策的调整期后渐渐展现出独立的风格,实现了外交政策的平稳过渡,而且俄罗斯的衰落并不影响它仍是一个大国的事实。
      另外,否决权的法律适用虽然主要针对以和平或强制手段解决国际争端或国内冲突,不过从决定正在讨论的议题究竟是“程序性”还是“实质性”的、裁军及原子能控制、新会员国的接纳以及秘书长人选的推荐等相对次要的问题上,我们也能清楚地发现大国角逐的痕迹(表1)。这或许进一步揭示了国家在政治核心价值上的传统观念是何等根深蒂固——它们都时刻提防着对手可能给其带来的损害,而权力能够给国家带来安全感的直接效用并没有因为联合国的存在而消失,反而渗透到了这个国际组织的方方面面。
      二 否决权折射出的国际政治变迁
      苏联与美国的对抗是战后近50年中国际关系的主线,否决权的使用情况也可以为此提供确凿的证据。作为战后国际政治的绝对主角,它们使用的否决权都超过了另外3个国家的总和——美国94次,苏联(俄罗斯)126次(表3、4)。除了冷战前后美国在中东问题上的几次否决以外,美国与苏联的大部分否决票往往是直接或间接针对对方,其中既包括国家利益的直接碰撞、两大阵营的对峙,也包括它们为防止对方在全球竞争中获得优势而对第三世界国家的争夺。在二战结束以后形成的世界格局中,英法两个传统的殖民帝国迅速退居次席,拥有全球利益并能够依靠自己的力量维护这种利益的国家只有美国和苏联。由于其所认定的国家利益具有普遍性和全球性的特征,它们使用否决权的范围最广,涉及的问题也最多。冷战中,124次对83次的否决足以反映国际政治的这一重要特征。
      作为二战后仅有的两个超级大国,它们在涉及自己的国家利益和势力范围时会坚决地、毫不迟疑地使用否决权。问题的关键在于,在战后的大国中,它们是仅有的两个能够独力对抗国际社会“公意”的国家——被它们否决的多数决议草案一旦被提交联合国大会,经常能以压倒性多数获得通过。但是由于大会及安理会权限和分工,安理会的意见,或者说使用否决权的常任理事国的意见往往成为联合国对该议题的最后决定,除非该当事国通过明示或默许取消自己的否决。
      中国恢复在联合国的合法席位一方面意味着中国的合法性得到了国际社会的普遍认可,另一方面也增加了这个国际组织代表全球利益的合法性。在1960、1970年代,中国以决非殷实的国力展开规模宏大的全方位外交,在世界上赢得了许多朋友。按今天的标准看,虽然当时中国的实力并不足够强,但是它不但依靠朝鲜战争和越南战争以现实主义的逻辑为自己树立了大国的名份,更重要的是它拥有一定的、今天人们所说的“罗织行为的能力”。因此,单纯地认为中国恢复联合国席位是国际社会对其实力的认可未免过于简单。
      在联合国体系内,中国表现出它一贯的独立自主,同时也没有丢弃被排挤在联合国外时就有的斗争精神,只不过在一个制度的框架下,它的表现更加规范化。1970—1989年安理会共使用否决权163次,其中美国使用83次占51%,苏联使用16次占10%,中国使用21次占13%(表2—7)。显然,中国的身影在国际政治中日渐清晰。支持这种印象的最重要的证据就是中国的独立性。因为这个时期的英国和法国虽然分别使用否决权30次和13次,但大多是追随美国,这就削减了其国家行为的政策意义。中国在整个70年代以及80年代初使用的否决权超过英国和法国。1980年中国在安理会的激情表演证明了中国在国际政治中的积极姿态。也许,中国的影响力就在那个时候达到了一个高峰,而这种影响力并不是单纯的靠实力的增长就能够获得的。
      至于英国和法国,它们的政治逻辑有相似之处也有巨大的不同。二战刚结束,它们对于恢复昔日大国的荣耀都曾抱有幻想。但是新兴民族国家的独立浪潮在联合国“非殖民化”的支持下迅速涤荡了旧的殖民秩序。在迅速到来的东西方对峙的形势下,它们都站在了美国一边。导致英国和法国使用否决权的原因要么是维护各自传统的殖民利益,要么是同东方国家的对抗。但是这两个国家的行为模式略有不同,英国除了在维持传统的“大英帝国”的形象时会不顾美国的反对间或表现出独立性之外(注:如英国在马岛问题上的否决。),可以说是美国最忠实的“小伙伴”;而法国则经常选择适当时机表现出自己独立的一面,不会总是亦步亦趋地跟着美国,在一些看似不那么重要的问题上甚至可以与美国发生激烈争吵,如1996年联合国的秘书长选举。但是,在有关安全以及和平解决争端方面它们的独立性极为有限,因此在投票中也会表现出对美国的依附性。
      1990年以后,随着苏联的解体各国都开始重新调整战略,以便为自己在新的权力调整中找到一个合适的位置。许多人用“一超多强”来描述这个时期的权力结构,经常被提到的几个重要的大国无非是现有的常任理事国再加上德国、日本(它们都是当选非常任理事国最多的国家)。这些国家在安理会的表现再次同国际政治的演化相吻合。安理会使用否决权24次,在美国一枝独秀的情况下,呈现出相对分散化的特点:美国11次,俄罗斯2次,英国3次,法国6次,中国2次。德国和日本也公开表示要成为安理会中享有否决权的常任理事国,并积极活动,力图使其政治地位得到联合国的进一步确认。
      安理会是一个大国角逐的舞台,所以不可避免地成为大国相互作用的缩影。在这样的角逐中,我们实际看到的与“大国一致”原则的精神经常是相反的。“大国一致”原则在字面意义上体现的是大国的合作与团结,暗含着因否决可能出现的消极结果;但安理会的政治事实上却是表面充斥了斗争与争吵,“合作”则往往发生在幕后。
      三 否决权在现实中的适用
      如表2所示,否决权在实际中针对的问题有4类——吸收会员国、和平解决争端、推荐秘书长以及裁军。需要引起注意的是,像会员国加入、选举秘书长以及安理会就某一问题是“程序性”或“实质性”所进行的表决,在许多国家看来是纯粹的程序问题,而且在表面上它们的相互关联性并不很强,但是争论最终都指向集体安全的理想与现实之间的矛盾——联合国这个集体安全组织是否能够摆脱权力政治的阴霾。
      1.会员国。联合国集体安全的目标之一在于实现会员国的普遍化,认为这是实现普遍安全的基础。宪章对“会员国资格”的规定显得较为含混。对于设计者来说,这似乎本不该成为问题。但在敦巴顿橡树园会议上,英美苏三国关于创始会员国的争论就已经预示了这一问题并不简单。美苏战后短暂的蜜月之后,在这个问题上的矛盾就尖锐地表现出来,原因无非是为了增加本阵营在联合国中的力量,同时限制对手力量的壮大,掌握这个所谓国际民主的堡垒。由于在60年代以前美国掌握联合国的绝对多数,因此苏联不得不依赖否决权捍卫自己的利益。1946—1959年苏联共使用了50次否决权以阻止新会员国的加入,占了该类事项上使用否决权总数的85%(表2、3),一度制造了“接纳会员国僵局”。美国虽曾宣称不应用否决权来挑战联合国会员国的普遍性原则(注:顾维均:《顾维均回忆录》,中国社会科学院近代史研究所译,第12分册(下卷),北京:中华书局1993年版,第465页。),但也一反常态在70年代连续6次否决新会员国的加入。此后,由于美苏要在新兴独立国家中争夺势力范围,所以这些国家的加入很少再成为困扰联合国的一个难题。
      2.做出对秘书长的推荐。对于秘书长的否决情况比较复杂,既包含了两种制度国家之间的斗争,如美苏在赖伊连任问题上的较量;发达国家与发展中国家的斗争,如中国与美国在萨利姆与瓦尔德海姆之间的僵持;也包含了单纯的国家利益的对抗,如美国与法国对加利和安南的态度等。但无论是哪一种矛盾,无非是担心秘书长取悦于一个国家或集团,而损害另一些国家或集团的利益。对于秘书长的否决在联合国历程中呈现出增长的势头(表2):以1975年为界,此前30年安理会关于秘书长的否决共9次;而此后26年中却达到47次,约占该类事项使用否决权总数的84%。随着联合国的发展,秘书长个人权能日益丰满,逐渐能够开始在联合国集体安全体制中发挥独立的、特殊的作用,这就是大国争夺的原因所在。如果秘书长真如联合国的设计者所言,仅仅是管理联合国日常事务的“象征性的首长”,便不会引起这样大的争议——为了一个合适的人选竟要频频使用“否决权”。
      3.解决争端和国内冲突。解决争端是联合国集体安全体制的核心。联合国集体安全体制设定了3种解决争端的方法:一是由争端当事国遵照宪章的宗旨与原则自行选择的和平方法解决;二是按照宪章第6章的规定,依据安理会提出的建议解决;三是在断定存在威胁和平、破坏和平或侵略行为的情况后,依宪章第7章的规定采取行动。这3种方法有着严格的先后次序,所以并非所有的争端都会提到安理会的层次,只有当争端“足以危及国际和平与安全”,并进而“继续存在对国际和平与安全之威胁”的时候,安理会的解决程序才可能启动。安理会解决争端的程序包括断定是否存在有威胁和平、破坏和平或侵略行为的情况;提出有关的解决程序、方法或解决条件的建议或决议;直至依据安理会的决议采取行动。否决权不能阻止安理会对事件的讨论,也不能妨碍安理会提出的和平解决争端的建议,而只能是在确定安理会具体行动上才能发挥作用。能够引起安理会关注的争端一般都是较为严重的,正因为如此,其中牵扯的利益关系更为复杂,解决的难度也可想而知。这也就是安理会在这些问题上的意见经常出现尖锐对立,使用否决权也最多(达185次,占总数3/5)的客观原因。
      很显然安理会解决争端程序的功能取决于大国合作,但大国之间的“意见一致”很难达成。安理会前20多年的否决权次数并不表示大国在使用否决权上的克制,只是证明了安理会履行维护和平使命的尴尬。只是随着联合国内力量对比的变化以及美苏之间共同利益的增多,安理会的作用才有了进一步的发挥,这就是70年代以后否决权的使用增加的原因。
      4.裁军。从安理会的实践来看,安理会涉及裁军问题的否决权最少,只有苏联使用的4次(表1、3),但这并不表示联合国在该问题上取得了多大的成就。在旧金山会议上,裁军与非殖民化曾经被定为通向和平的两个目标。但当时人们普遍认为,非殖民化需要花50年的时间,裁军则可能在10年中实现,实际结果却恰恰相反。(注:Evan Luard,AHistory of the United Nations,London:Macmillan Press,1982,p.321.)各国在裁军问题上的态度反映了它们对安全困境的忧虑,鉴于裁军工作的复杂性与重要性,联合国不得不为此筹建了各种各样的专门机构,负责裁军和与军备控制相关的事务。在联合国各类机构中,联合国裁军谈判会议是最重要的讨论和协商机制,一些重要的军备控制条约,如《全面禁止核试验条约》、《全面禁止化学武器公约》和《核不扩散条约》的无限期延长等等,都是在其中谈判、讨论、审议并最终达成的。它是联合国系统内惟一采用“全体一致”表决方式的机构——这足以看出在直接关系到国家安全的问题上各国的重视程度。由于这些机构的设立,涉及裁军和军备控制的事项很少再出现在安理会的议程内,这就使安理会有可能从激烈的对抗中摆脱出来。
      最后需要说明的是,依据对宪章的规定,否决权也适用于宪章的修改。不过安理会至今还没有在该问题上使用否决权的记录,因为可能对各国利益产生重大影响的修正往往不容易到达需要常任理事国摊牌的地步。但否决权对此问题产生的潜在影响,所有国家都感觉得到。在联合国历史上成功的先例至今只有一次,它从1956年拉美国家在联合国大会上提出议案至1963年最终达成协议共历时8年之久。最近的关于改革安理会及否决权的建议出现在1991年,但直至今天,安理会的改革问题仍未能在主要的国家之间取得共识,否决权改革的问题更是被回避了。任何一个改革安理会的大胆建议,在还未到达安理会的层次上就会遭受到众多的挑战与质疑,这也就保证了安理会无需诉诸否决。
           表1 1945—1999年联合国安理会使用否决权一览表
                   美国  苏联  中国  英国  法国  合计
    和平解决地区争端和国内冲突   68   64    3   32   18   185
    裁军              -   4    -    -    -   4
    会员国的加入          6   51    2    -    -   59
    秘书长人选           20    7   19    4    6   56
    合计              94   126   24    36   24  304
      
      附图
      注释:
      ⑧以国际格局及其主题的变迁为主要线索,参见方连庆等主编:《战后国际关系史 》(1945—1995),北京大学出版社1999年版,“序言”。)

    从这样的分析中,我们虽然能够清楚地发现权力政治的身影,但是它并不能作为否定联合国作用的证据。在当时以及此后的历史条件下,它或许是使联合国能够发挥有效作用的、代价最小的一种选择。在四国声明中,四大国共同指出,鉴于常任理事国的主要责任,在当前的条件下,不能期望它们根据一项其不同意的决议而承担在维持国际和平与安全这样重要的事务中采取行动的义务。因此,安理会的多数表决制是可能的、惟一可行的方式。如果各某个组织的建立有效地履行其维持国际和平与安全的共同责任,那么大国一致是必不可少的。(注:许光建主编:《联合国宪章诠释》,太原:山西教育出版社1999年版,第186—187页。)
      未能目睹联合国建立的罗斯福也认为安理会的表决程序对于集体安全的决策是必要的,但他同时指出,“只有当各大国实际表现出忠于正义的原则,实施道义的领导时,这种程序方才能够有效”。(注:“罗斯福1994年12月14日致斯大林电”,转引自陈鲁直、李铁城主编:《联合国与世界秩序》,北京语言学院出版社1993年版,第142页。)事实上,权力政治的现实对于任何一个想在国际政治事务中探索一条新的、对人类至关重要的和平途径的国家而言,寻求建立有效的国际组织都是再正常不过的事了。在这样的探索中,我们也能够进一步地理解制度对权力的制约。
            表3 苏联(俄罗斯)否决权阶段分布
    主要事项    1946-1969年  1970-1979年  1980-1989年  1990-2002年  合计
    和平解决争端    51      7       4      2     64
    会员国加入     51      -       -      -     51
    选举秘书长     2      4       1      -      7
    裁军        4      -       -      -      4
    合计       108      11       5      2     126
      
               表4 美国否决权阶段分布
    主要事项    1946-1969年  1970-1979年  1980-1989年  1990-2002年  合计
    和平解决争端    -      15      46      7     68
    会员国加入     -       6       -      -      6
    选举秘书长     -       -      16      4     20
    合计        -      21      62      11     94
      
      附图
               表7 中国否决权阶段分布
    主要事项    1946-1969年  1970-1979年  1980-1989年  1990-2002年  合计
    和平解决争端    -       1       -      2      3
    会员国加入     1       1       -      -      2
    选举秘书长     -       3      16      -     19
    合计        1       5      16      2     24
      
      资料来源:Anjali V.Pati l,The UN Veto in World Affair(1946—1990):A CompleteRecord and Case History of the Security Council Veto,Sarasota,Fla.:UNFIO &Mansell,1992;Sydney.D.Bailay,The Procedure of the Security Council,pp.202—209;http://www.un.org" TARGET=_blank>http://www.un.org联合国安理会会议部分。
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