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  • 行政法第三形态下的行政主体研究

    行政法第三形态下的行政主体研究

      中国行政法,正日新月异地发展变化,而以“自由权和社会权——公共行政权”为主轴的第三形态,应当可以说是我们国家未来行政法的发展趋势,而在行政法第三形态下,未来的行政主体,又是怎样的身份,应该起到何种作用,将是本文将试图初步探讨的一个问题。
      一、行政主体的内涵
      一般认为,行政主体是:享有国家行政权、能以自己的名义行使行政权,并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织,其有如下特征(1)享有国家行政权(2)能以自己的名义行使行政权(3)能够独立承担相应的法律责任(4)行政法律关系的一方特殊主体。
      行政主体的提法,事实上并不是我国固有的法律概念,严格来说,它仅仅是行政法学中的一个学术用语。 行政主体这个概念在我国的出现,对应的是“行政机关范式”到“行政主体范式”的转变。 换言之,我们似可认为,行政主体这一个概念,本身在中国语境下,即具有一种内在的变化性,即这一概念本随中国行政法而生,那也当随中国行政法而变。
      行政主体的本质特征,在于其能够具有并独立的行使自己拥有的行政权利能力,正如薛刚凌老师所做的分析,作为一个行政主体,应当具备以下几个条件:第一,必须是两人以上的组织体,而不能为自然人个人。第二,享有自身的利益。第三,存在独立的权利义务。第四,具有独立的意志。第五,能够独立承担责任。 现有的行政主体理论,对行政主体这一概念的着重点,在笔者看来,乃是在于1、行政主体的非私人性。
    2、拥有国家赋予的行政权力。3、行使权力与承担责任时的独立性。如此看来,行政主体的概念,看似是对于我国行政法上享有主体地位的行政相关实体进行了很好的概括,将之与私人做了充分的分离。但是,很显然,传统的这种行政主体的界定,已经受到了众多学者的批评诟病。
      二、现有行政主体理论的不足
      (一)行政主体的范围失之过窄
      现有的行政主体理论,仅仅将行政主体限定为行政机关和法律法规授权的相关组织,问题在于,根据实际情况来看,现有的行政主体范围,已经不足以合乎于日益繁杂的现代行政的要求。“现实行政中,除了行政机关和法律法规授权组织外,还有为数不少的社会机构或者社会组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权,例如,各种行业协会、社会中介组织、高等学校等。根据现有行政主体概念,这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不在行政主体的范围之内,亦不具备行政主体资格。” 行政主体范围过窄,势必会带来的,是行政法上规制的困难。
      (二)不利于理清体行政权和行政责任的归属问题
      行政权由行政主体行使,这是现行行政主体理论的通说,然而问题在于,根据一般的行政赔偿的理论理解,国家才是行政赔偿的主体。那么行政主体理论究竟应该如何解决这种权责上的分离错位?固守现有的行政主体理论,必将导致这种困难。“从理论上说,行政赔偿的责任主体是国家,而这与现行行政主体理论设定的各级行政机关和授权组织为责任主体这一点相矛盾。”
      (三)忽视行政管理统一协调的内在要求。
      现代的行政管理,已经越来越不是某一个单一部门就可以完成其单位职责的简单情况。仅以今次禽流感为例,疾病传疫的防控,就牵涉到了环保、卫生、交通等多个部门。行政管理日益需要各部门之间的协调合作,现行的行政主体理论对行政主体享有权能的简单界定,使得各行政实体间,只需要各自担负一种有限的责任。
      当然,现有行政主体理论存在的缺陷,绝不仅有上述而已,但现实的考虑,绝不是要因噎废食的排斥继续沿用现有的行政主体制度。
      三、行政法第三形态视角下的行政主体发展
      在讨论行政法第三形态视角下的行政主体发展的时候,我们首先还是要注意到一个基本的历史背景,那就是现代以来,国家行政职能的日益扩展,行政的疆域大大地突破了传统的边界,丰富的行政疆界,一方面带来的,是政府权能的扩展,另一方面,笔者认为,也是公民权利的一种扩张。行政疆界的拓展带来的如上结果,事实上会引发如下的问题:1、如何让政府更好地履行其应有的行政职能。2、如何让公民更容易地主张其于行政事务中所享有的权利。3、如何在行政疆域扩张的前提下限制政府的权利。
      根据行政法的第三形态理论,“‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”治理模式的提出,是对有限政府的国家任务瘦身要求与服务型政府的国家任务扩展要求之间冲突的回应,而适应新型治理模式并为之提供法治保障,正是构建我国现代行政法第三形态的旨趣所在。” 第三形态的视角下,解决政府日益扩展的权能所带来的控权与扩权间的矛盾,将政府部分权能放之于社会,是重要有益的方式。
      行政法的注意力,往往集中于如何控制政府的行政,当然,这也是行政法起源发展的根本,而控权与扩权的矛盾。协调矛盾,则势必要求不可有所偏袒,如果行政法在大方向上,依旧最后着眼于对有限政府的追求,那么,无论怎样设计应现实需要而产生的扩权制度,都仍然会在嗣后,由于整个行政法大制度的根本上的控制属性,而产生诸多的制度具体规范间的冲突问题。事实上,如果一国的行政法制度本质只是为了政府行使权力之便而设计的话,那么,无论怎样谈及限权,也是不可能实现的。而行政法的第三形态能为我们提供的全新思路,则是在谈论控权和扩权的时候,我们其实不妨把视界放宽,不只是在政府现有权力框架下讨论这个问题,而是意识到,很多事务,原本就不需要交由政府来包办解决,而是可以把此类功能还之于社会。
      第三形态视角中的行政主体,显然已经超越于一般意义上的单一政府行政主体,它也不仅仅包括了一般的被授权组织,它所意图着眼的,甚至包括了特定情形下设计公共事务的私人。但是,规制政府与带有行政权力属性的其它组织及特定被授权人,应该从根本上来说,并不能够有立法上的完全混同,因为究其根源,第三形态理论,并不是意图把所有带有行政权力属性的非政府主体,都纳入到政府行政中来,而是希望能够将大量的公共事务,从政府旧有行政疆域中剥离归还给社会。
      四、结语
      行政法第三形态,的确为我们提供了一种解决政府控权与扩权的良好进路,即将部分政府权能,归还于社会交由类似主体解决负责,而同时加以纳入行政法体系的规制。相较于传统上只试图从政府本体来解决扩权与控权问题,这无疑是一个更为务实与高效的方式。历史的长期发展趋势,仍是政府将还权社会,达到第三形态视角中,政府与社会共同体一道发展的某种平衡。

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