浅析行政主体_行政法论文

　　（四）行政主体的资格及确认

　　（1）一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。

　　对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的则不是。

　　行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。行政行为实际上就是行政主体的行为，它带着国家的强制力直接影响相对人的权利和义务。如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的“行政行为”没有服从和协助的义务；第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉讼的被告。我国行政诉讼的特点之一在于，它一概以行政主体为被告。因此，任何组织的行政主体资格决定了它作为行政诉讼被告的资格。被告资格以行政主体资格为前提。[9]

　　五、行政主体理论的中外比较

　　我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。[10]

　　（一）西方国家行政主体制度的主要内容

　　从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：

　　1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。[11]

　　2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人（或者被授权的组织）。在特定的、严格的条件下，国家可以放弃自行执行任务或者由公法组织执行行政任务，而授权私人在相应范围之内行使主权。[12]

　　3、在日本，行政主体是指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政主体包括两大类：一是国家，即中央政府；二是公共团体，指的是出于国家并由国家规定其存在目的的法人。而公共团体又分为三种：第一，地方公共团体。地方公共团体是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体。第二，公共组合。公共组合是由一定组合成员组成的公共性社团法人。公共组合进行的事业具有公共性，因此它一方面享有行政权上的职权和特殊待遇，同时要接受国家的监督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由国家或地方公共团体出资等方式设立的法人，具有公共财团法人的性质。行政法人虽属法人，但它带有行政职能，所以亦可成为行政主体。[13]

　　（二）中国行政主体理论与西方主要国家的比较分析

　　我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与它们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术，包括国家、地方团体及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决；而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我们对二者进行比较，可以得出以下区别：

　　第一、西方主要国家的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。

　　第二，其行政主体理论中责任是指实质上的责任即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。

　　第三，其行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是处于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体制度则与行政诉讼制度紧密相连，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。我国行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性，井对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。

　　第四，其行政主体理论强调行政主体之间的相互独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相互独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系；也有的为部分与整体的关系；另外，还可能存在业务指导关系。严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。[14]

　　六、中国行政主体理论的缺陷分析

　　我国现有的行政主体理论虽对大陆行政法学和行政诉讼制度产生了卓有成效的影响，但是通过对中国行政主体制度的阐释以及中外之比较，不少学者指出了传统理论的不少不足之处。概括其中内容，可以得出以下结论；

　　（一）行政主体理论内在的逻辑矛盾

　　第一，“行政主体”这一概念有许多模糊的地方。到底哪一级行政组织、何时能成为行政主体值得研究。通说认为行政主体并非在所有场合都能成为行政主体，行政机关能否成为行政主体，主要是看其以何种身份从事活动。当其以国家名义行使公共权力时，其身份是行政主体；当行政机关以自己的名义从事民事活动是民事主体。即行政主体不是一个恒定的称谓。这样看来，即使像国务院这样的国家最高行政机关也只是在某些场合下可以成为行政主体。这种观点就显然还缺乏足够的说服力了。

　　第二，现有行政主体理论难以解决行政违法主体与责任主体之问的衔接关系。现有行政主体理论由于只将行政机关和被授权组织作为行政主体，相应地，行政违法主体及责任主体也只能由此两类行政主体构成。这样，从理论上推定，受委托组织和行政公务人员就不够格作为行政违法主体和行政责任主体。但在有关行政责任的界定上，又扩大到“行政主体及其执行行政公务的人员因违反行政法律规范而应承担的不一致。”由此，引起理论上的前后不一致。因为行政主体即行政行为的主体，都只能归属于行政主体。违法行为的名义及责任都应由行政主体承担。但我国立法既为“行政主体”设定了行政责任，也为行政机关中的公务员、受委托组织及其行政公务人员设定了行政责任。

　　（二）现有行政主体理论的学术功能局限

　　从语言范畴角度着眼，主体与客体乃相伴相随的术语。作为一个法律术语，主体与客体是相对而言的，有主体就必然有客体。这很容易使人推理出接受行政作用的一方（相对人）就是行政客体。在传统行政法学中，行政法律关系表现为支配与服从关系，“行政主体”观念甚为流行并为人们所接受。而现代行政法则趋向于强调行政机关与相对人之间的平等，所以虽然有学者指出行政主体只是一个技术性的称谓，并不必然包含有特别权力关系的因素。但其仍然有违背现代法制根本精神的嫌疑，不能体现现代行政法民主的本质。

　　（三）传统行政主体理论的制度功能缺陷

　　第一，传统行政主体理论曾经为人所称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决。然而，在诉讼实践中，该理论仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织（党组织、企事业组织）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。

　　第二，传统行政主体制度还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性。这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。但现行行政主体理论将行政主体降为享有行政权的行政机关及法律、法规授权的组织，并强调它们各自责任的独立，与行政的统一性要求正好相悖。可见，我国的行政主体理论不仅难以保障行政活动的协调统一；相反，极易造成行政管理中的各自为战。[15]

　　从上面的分析可以看出，传统的行政主体理论在价值定位上已出现缺失现象，其理论自身的缺陷已阻碍了该理论的进一步发展。  综上所述，我国的行政主体理论大胆借鉴了民法学理论和国外行政法学的成果，丰富了我国行政法学理论的发展，也在实践中部分地解决了一些问题，具有积极意义。同时，我们也应看到，目前的行政主体理论存在着许多不足之处，这还有待于进一步的完善。

　　参考资料：

　　[1]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第142页。

　　[2]参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2003年版，第34页。

　　[3]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第86页。

　　[4]参见张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第71页。

　　[5]参见王明扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第86页。

　　[6]参见张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第163页。

　　[7]参见叶必丰主编：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第76页。

　　[8]参见肖蔚云、姜明安主编：《北京大学法学百科全书（宪法、行政法学）》，北京大学出版社1999年版，第238页。

　　[9]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第151页。

　　[10]参见薛刚凌：《行政主体再思考》，引自《中国法学》2001年第2期。  [11]参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。

　　[12]参见哈特穆特。毛雷尔（德）著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第498页。

　　[13]参见南博方（日）著：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社2004年版，第13页。

　　[14]参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨？？兼论全面研究行政组织法的必要性》，引自《政法论坛》1998年第6期。

　　[15]参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，引自《法律科学》2000年第6期。

上一页  [1] [2]