政府信息公开立法的宪法秩序约束

立法是制度变迁的重要方式。根据制度经济学的理解，制度变迁要受到既有制度环境的约束，尤其是作为基础规则的宪法秩序的约束。从法理学上理解，宪法是国家的根本大法，是母法，是制定其他一切法的基本根据。任何立法都是在宪法确定的框架中得以存在。本文借鉴制度经济学的理论分析我国政府信息公开立法的宪法环境约束，从而为我国制定政府信息公开立法提供一些有益的启示。

    　　1　作为政府信息公开立法的基础环境的宪法秩序

    制度经济学认为，制度变迁是特定制度环境下的制度安排，制度安排受既有的制度环境的约束，对制度变迁方式、途径的选择不能不考虑到现存制度提供的基础规则。立法是一种正式的制度安排，它与其他制度规则相比带有更强的制度刚性，立法需求的产生、立法的供给方式、立法的实施机制与效果等都与既存的基础规则有密切联系，在一定程度上，既存的制度环境决定了立法的需求、立法的供给以及立法的实施。
    什么是制度环境？诺思认为，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政法、社会法律的基础性规则。”[1]当然这个概念是从经济行为的制度环境角度来界定的。诺思将制度理解为基本上由两种规则构成的，其中非正式规则是指在人类历史活动中逐步形成的并得到社会公认的价值观、道德规范和意识形态，它广泛地存在于社会的各个层面；而正式规则则是由公共权威机构制定的具有强制性的政治规则与经济契约，它体现着一个社会的制度化水准。因此根据诺思的界定，制度环境可以理解为现行的正式规则与非正式规则构成的规则总和。另一个经济学家D·菲尼则将正式规则又分为两种类型：第一类制度是宪法秩序，即政权的基本规则，它规定了确立集体选择的条件的基本规则；第二类制度指的是制度安排，它包括法律、规章、社团和合同[2]。菲尼这种观点有一定的意义，宪法规则同普通的法律规则、政策等比较有较大的不同，有必要将宪法规则从正式规则中分离出来。从这个角度分析，制度环境则包括宪法规则、正式规则（主要以既存法律制度与政策为主）与非正式规则（风俗习惯、惯例等）构成的规则基础。
    宪法秩序是根本性的制度环境。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法，是具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则，是制定规则的规则。“宪法秩序就是第一类制度；它规定确立集体选择的条件的基本原则；这些是制定规则的规则。”[2]宪法以类似于权利初始界定的方式，确立国家政治、经济、社会、法律的基本结构，是国家制定和实施一切法律制度的基础，是法律秩序产生的前提。任何立法都必须在宪法所确定的结构提供的可能性范围内进行选择。
    立法是制度创新、制度供给的活动。但制度创新与制度供给受到宪法秩序四个方面的影响：a.宪法秩序可能有助于自由的调查与社会实践，或者可能起到根本性的压制作用。b.宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。c.宪法秩序影响以公共权力运用的方式，因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度变化会发生方向性错误。d.一种稳定而有活力的宪法秩序会给政府经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险[2]。
    一般来讲，宪法秩序对立法产生的影响有：
    a.宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定立法的总方向，确定立法的基本价值，决定立法创新的内容与基本性质。宪法是一个国家的根本法，是立法的基本规则，任何立法行为必须有宪法的依据，不论这种依据是宪法明示的，还是宪法规则内含的。宪法关于基本社会关系的界定、不同社会利益的安排都体现了制宪者的基本价值取向，也从而决定了立法对具体社会关系以及不同社会利益具体的秩序安排即立法创新的内容与基本性质。
    b.宪法规则确定的权力结构和利益结构直接影响立法创新的成本与动力。这种宪法秩序的安排有可能促进立法创新，也有可能阻碍立法创新。宪法确定基本的政治、经济权力结构的安排，体现了制宪者对各种相互重叠和冲突着的利益要求的基本态度。这种宪法秩序限定了法律安排可能达到的可行性空间。新的经济关系的调整，必然要求新的经济法律制度来调整，而这种愿望只能通过新经济关系的代表——新的利益主体才能得以表达。新的利益主体能否以较低的成本进入政治体系，直接决定着新法供给意愿形成的难易程度。在民主政体下，既得利益格局对新法的阻力较小，立法

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