美国反垄断法价值取向的历史演变_经济法论文
内容提要： 经济效率作为美国反垄断法的价值取向并不是从《谢尔曼法》开始就已经确立。反垄断法最初的价值目标是模糊的，或是想同时追求多重目标。在后来的发展过程中，受到美国传统的社会政治理念影响，平民主义的价值观念曾主导美国的反垄断法。直到20世纪70年代以后，由于国内外经济环境的变化，再加上芝加哥学派对以往反垄断政策的批评，美国反垄断法才把经济效率作为其基本价值取向。
美国反垄断法自19世纪末诞生以来至今，其理论和实践一直处在发展变化中，法律的价值取向也随之经历了一个演变过程。这些变化既与特定历史时期的社会经济条件密切相关，同时也受到和法律及经济学理论发展的影响。
《谢尔曼法》最初是针对当时公众强烈感受到的社会经济问题做出的反应。但是由于人们对市场认识的局限，立法在经济方面的目标比较模糊。《谢尔曼法》初期的执行力度和效果都不令人满意。从1914年《克莱顿法》及《联邦贸易委员会法》的出台到20世纪30年代新政，立法目标逐渐明确，反垄断成为一项基本的经济政策。
随着美国所面临的国内外经济环境的变化、芝加哥学派的兴起和更广泛背景下“法律经济学运动”的展开，美国的反垄断法发生了明显的转变。芝加哥学派的一个中心主张，就是反垄断法应当以经济效率为首要的价值目标。美国法院率先从过去的平民主义立场退却。随后政府的反垄断执法机构也受到芝加哥学派的全面影响。经济效率，或者说是一般意义上的消费者福利作为反垄断法的价值目标被明确提出来，并且得到法院和执法机关的认可。虽然芝加哥学派的政策主张也遭到批评，80年代过于放松的反垄断执法后来在一定程度上也得到修正，但是经济效率作为反垄断法首要价值目标的地位却再也没有被动摇。
本文试图从历史的角度，对《谢尔曼法》的立法背景、反垄断法的理论与实践，以及20世纪70年代以来美国反垄断政策所发生的变化及其原因等问题进行探讨。
一、立法背景
美国在内战前，几乎不存在由垄断导致的经济问题，社会经济的主要构成是小企业、小商人和农场主，人们信奉亚当·斯密所主张的自由放任主义。但是经过19世纪后半期开始的工业化时代，美国从一个地方性的分散的农业经济转变为一个迅速膨胀的工业化国家。企业规模不断扩大，经济力量通过合股、合伙、托拉斯、合并等方式不断集中。毫无约束地追逐私人利益，以及由此而来的不择手段的竞争却带来了糟糕的结果。数目庞大并且在政治上拥有广泛权力的工商阶层和消费者，包括农民和劳工，都感到了由新组成的托拉斯控制的大公司的威胁。克里弗兰总统在一次演讲中痛叹垄断组织的扩张：“然而公民却正在遥远的后方挣扎，或者在钢轮下承受践踏直至死亡，公司团体本来应该是受到法律仔细约束的造物和民众的奴仆，现在却变成了民众的主人”[注释]F.Rowe，“The Decline of Antitrust and the Delusion of Models： The Faustian Pact of Law and Economics，” Geogetown Law Journal， Vol. 72， 1984， pp.1510~1571.[注尾].
福克纳在分析美国反托拉斯运动兴起的原因时说：“这首先产生于人们继承了旧的英国普通法的观念，对于垄断有着根深蒂固的憎恶，这种憎恶无疑是由于新的合并使人们生活受到损害的那些不幸事件所激起的。第二，人们害怕国家的资源会被一些不负责任的人所控制”[注释]福克纳：《美国经济史》（王锟译），商务印书馆1989年，第75页。[注尾].莫里森等人也写道：“人们忧虑全国的自然资源正在遭到利用这些资源以自肥的一群人的无情开发，行将枯竭。同样起作用的是，劳工对于有势力的公司怀有敌意。小商人同样反对垄断，因为他们往往面临不投降就破产的选择。人们普遍地不赞成巨额财富的增长和集中。”[注释]塞谬尔·莫里森、亨利·康马杰、威廉·洛依西滕堡：《美利坚共和国的成长》（南开大学历史系美国史研究室译），下卷，天津人民出版社1991年版，第89~90页。[注尾]
经济结构的变化和托拉斯等垄断组织的出现确实威胁到小生产者的利益，由此产生的政治压力和公众对经济权力集中的忧惧是《谢尔曼法》出台的主要原因。但有关《谢尔曼法》的立法资料却表明，《谢尔曼法》并不是“平民主义（populist）”[注释]从农民和小工商业者的利益出发反对经济权力集中的思想可以被称为“平民主义”，本文第二部分对平民主义的内涵有进一步的探讨。[注尾]的立法。促成这一立法的领导性人物不是来自受害者一方，而是来自保守的、亲商业的共和党。拟订法律文本的第51届国会参议院是历史上最保守、最代表大商业阶级利益的一届参议院，被称为是“百万富翁俱乐部”。很难设想这样的国会会决定对托拉斯等组织进行严厉的打击[注释]William Letwin， Law and Economic Policy in America： The Evolutionof the Sherman Antitrust Act （New York： Random House， 1965）， p.53.[注尾].更合理的解释是，国会试图采取主动行为缓和矛盾，避免出现更极端的政治反应。因此《谢尔曼法》的制定不是那些觉得蒙受了新的经济势力损害的人的胜利，而是占优势地位的集团的一种灵活反应，以不破坏自身根本利益的方式平息对他们的怨愤。[注释]Dudley H. Chapman， Molting Time for Antitrust： Marker Realities， Economic Fallacies， and European Innovations （New York： Praeger Publishers， 1991）， p.49.[注尾]
研究《谢尔曼法》出台的社会经济背景和立法过程，有两点值得注意：
首先是《谢尔曼法》对普通法的继承。对普通法的沿用，说明国会并没有放弃古典主义的自由经济思想。《谢尔曼法》并没有很激烈地重新定义政府和企业之间的这种关系，它对托拉斯问题的解决只是对不合理的限制贸易行为加以法律禁止。这种做法无论是从自由市场理念和现实需要来看都是很有吸引力的。政策是通过执行法律的方式来体现。公司完全人格化，享有充分的自由和决定权力，只有在违反法律的条件下才受到政府的干预。这种政府对经济的干预形式并不直接和自由市场的理念相冲突。
其次是国会在制定法律的时候并没有明确地以经济效率为目标。在《谢尔曼法》制定之前，众议院的制造业委员会就公众普遍抱怨的托拉斯问题举行过几次听证会，重点考察了食糖、威士忌、石油和棉花包装四个行业。与公众情绪所反映的情况相反，听证会并没有发现大量公司肆无忌惮行为。这四个行业都没有残酷的垄断者剥削消费者的证据，相反还存在价格下降的证据。有鉴于此，制造业委员会只简单地发布了两个均不足三页的报告并附上听证会的材料，没有提出任何立法建议，并且避免做出任何评论，因为“委员会中出现了不同的意见”[注释]Dudley H. Chapman， Molting Time for Antitrust： Marker Realities， Economic Fallacies， and European Innovations， p.49.[注尾].实际上，《谢尔曼法》制定时正值美国的第二次工业革命，现实经济状况是生产率大幅度提高，工业品的价格普遍下降，产量迅速增加。[注释]以1910年至1914年的价格为基准，批发商品的价格指数从1870年的135下降到1880年的100，到1890年又下降到82；在形成了托拉斯的几个行业中价格的下降更加厉害，如就燃料和电力来讲，价格指数从1870年的134下降到1890年的72；商品价格在1890年以后继续下降，只有在一些形成了实质性的托拉斯产业，价格在1900年时才回到了90年代早期的水平（Mayhew， 1998）。[注尾]这表明，国会立法注意到的并不是经济问题，而是公众的情绪所反映出的社会问题和政治问题。
虽然在完全自由放任的经济政策下各种托拉斯的劣迹很多，但是公众对托拉斯和其他垄断组织的强烈不满与其说基于经济理性，不如说是出于社会道德、公平和责任的标准，出于对一些经济巨头拥有对社会进行控制的权力的担心，以及由于经济结构急剧变化所带来的惊慌和失望的心理。实际上，现代化工业大生产和各种复杂的经济组织对当时国会的议员是新生事物，他们不具备理解市场运作的知识，对反垄断法也只有模糊的认识。[注释]William Letwin， Law and Economic Policy in America： The Evolutionof the Sherman Antitrust Act， p.53.[注尾]正如波斯纳所言，立法者对托拉斯问题的理解相互矛盾，他们似乎关心伤害了小商业竞争者的低价和差别定价，同时又关心那些对消费者造成伤害的高价[注释]Richard A.Posner， Antitrust Law （The University of Chicago Press，2001）， p.34.[注尾].
一个比较合理的观点是《谢尔曼法》试图同时追求政治、经济、道德等多重的目标。[注释]Jerrold G. Van Cise， “Antitrust Pastpresentfuture，” in Theodore P. Kovaleff ed.， The Antitrust Impulse， Vol. 1， An Economic Historical and Legal Analysis （M. E. Sharpe， 1991）， pp.21~44.[注尾]这是因为在《谢尔曼法》的形成时期，许多法学家都相信普通法的规则可以从有关社会和法律之性质的第一原则中符合逻辑地推导出来。他们认为一个自然的、以权利为基础的政治和经济秩序能够同时实现所有人类社会追求的价值。这种世界观体现在19世纪末对宪法的解释当中，它也是《谢尔曼法》力图体现的精神。人们认为经济价值和自由的政治价值是紧密联系在一起的；认为《谢尔曼法》应该保护经济自由、财产安全等自然权利，保护竞争过程，使自由交换免受人为的干扰；这样做就能同时实现最大限度的个人商业机会、经济效率、国家的繁荣、正义与社会的和谐。[注释]Jonathan B. Baker， “A Perface to PostChicago Antitrust，” in Antonio Cucinotta et al. ed.， Post Developments in Antitrust Law （Edward Elegar. 2002）， pp.1~12； James . May， “Antitrust in the Formative Era： Political and Economic Thoery in Constitutional and Antitrust Analysis， 1880~1918，” Ohio State Law Journal， Vol. 50， 1989， pp.257~391.[注尾]
二、平民主义的反垄断法
虽然《谢尔曼法》并不是平民主义的立法，但在第二次世界大战后的20多年间，美国的反垄断法却带有强烈的平民主义色彩。具体来讲，就是在政治和经济方面都不信任经济力量的集中，要求保护中小工商业的利益，给他们和大企业平等竞争的机会。反垄断法的平民主义倾向一方面受美国的政治传统和社会理念的影响，另一方面也与特定时期的政治经济背景有关。[注释]本文没有详述20世纪50、60年代美国的政治经济状况，总的来说有两点值得注意：一是美国经济在世界中处于绝对优势地位，不存在生产过剩等经济问题，二是民权运动蓬勃展开，少数群体和社会弱势群体的权利受到关注。这两点就可以解释为什么经济效率在反垄断法中被忽视，而小商人的利益受到特别保护。[注尾]
（一）反垄断法的社会和政治理念
总体来看，大多数美国人崇尚个人自由，对政治和经济权力的集中保持着高度的警惕。一些美国人担心经济集中威胁到了整个国家的经济、社会和政治组织，危及自由企业和政治民主的存在。对垄断的警惕使各州都通过立法禁止任何垄断授权，反对控股型的商业组织。因此并不奇怪，为什么是美国而不是最先完成工业革命的英国或其他国家最早制定出反垄断法。杜威（Donald Deway）生动地写道：“反垄断法受到普遍欢迎并不奇怪。就我所经历和了解，这在一个像我们这样的国家是完全合理的。我们醉心于两院制的立法体系、通过选举出来的人来管理的大学、拥有独立的排污系统的街区、自治的镇政府、大陪审团；我们通过普遍选举来决定验尸官和法庭书记员的人选，在州宪法中规定公园里有轨滑车的轨道宽度。这些制度普遍被认为是为了消解权力，它们无疑适合于分散决策。很少有人怀疑相对于必须牺牲的代价来说它们是否值得。”[注释]Donald Dewey， “Economist and Antitrust： The Circular Road，” in Theodore P. Kovaleff ed.， The Antitrust Impulse， Vol. 1， An Economic Historical and Legal Analysis （M. E. Sharpe， 1991）， pp.103~125.[注尾]
美国反垄断法倡导竞争的时候，实际上也是在倡导一种关于民主的和自由的政治理念。人们认为反垄断法应当致力于建立一个民主的经济体系，这种经济制度将促进多元主义、机会、自治和免于剥削的自由。[注释]Eleanor Fox and Lawrence A. Sullivan， “AntitrustRetrospective and Prospective： Where Are We Coming From？ Where Are We Going？” New York University Law Review， Vol. 62， 1987， pp.936~952； Harry First， Eleanor M.Fox， and Robert Pitofsky， Revitalizing Antitrust in its Second Century （Quorum Books， 1991）， p.xvii.[注尾]另外，反垄断法还被认为应当致力于保护美国传统的社会基础。内战前美国是一个由众多独立农场主和小工商经营者组成的国家，近乎完美地符合杰斐逊式的社会理想。[注释]杰斐逊的社会政治思想有不同的版本，其中之一就是强调普通人的权利和利益。在这个意义上本文把平民主义作为一种典型的杰斐逊式的社会理想的延续。杰斐逊思想的核心是怀疑所有的权力行使，并寻求对权力的完全控制。他认为最好的政府就是管得最少的政府，并主张平均主义。参见： William L. Baldwin， Market Power， Competition， and Antitrust Policy（Illinois： Richard D. Irwin Inc，1987）， pp.62~63.[注尾]人们相信，在这样一个社会中能够充分地实现机会平等、竞争自由和社会生活的健康活力。尽管大规模的工业生产是科学技术和经济发展的必然产物，但是这种“美好社会”的情结还是与美国根深蒂固的追求个人自由和经济民主传统一起延续了下来，并长时期地存在于反垄断法的发展过程当中，影响着立法和政策的实施。
（二）1950年的立法
1945年以后，美国的工商企业经历了又一次大规模的兼并浪潮。但是与上个世纪之交普遍发生的大公司之间联合形成托拉斯不同，40年代发生的兼并运动大多是大公司吞并小公司。出于分散经济权力和政治权力的目的，人们认为应该保留对经济活动的地方控制，保护小工商业。因此对小工商业的关注就成为1950年立法讨论的中心议题：为了保护小生产者和商人免受灭顶之灾，需要对各种托拉斯和更一般的经济权力进行打击。
1914年的《克莱顿法》和1936年的《鲁宾逊-帕特曼法》都有保护小工商业者的意图[注释]在批准《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》的时候，威尔逊总统申明它们的共同目的是“使那些以小规模方式经营的人能和那些大商人一样自由地获得成功”，从而保证“美国人的才智和创造力不是由少数人领导”，而是“在多元化的活动中更加丰富”。Letter from President Wilson to Representative Oscar Underwood， 51 Cong Rec. A1187， 1914. 《罗宾逊-帕特曼法》保护小商人可以和大批发商获得一样的折扣，显然是为了在更有效率的竞争对手面前保护小工商业。有学者认为，该法在本质上是反竞争的。见Pitofsky， 1991， p.532.[注尾]，不过最明显地想要保护一种分散的经济结构的还是1950年的《塞勒-凯弗维尔法》，即著名的《克莱顿法》第七条的修正案。在参议院的辩论中，凯弗维尔参议员直指问题的实质：“我认为我们已经到了就经济集中问题做出重大决定的时候。难道我们能让国家的经济落入少数公司手中吗？这些公司的中心管理机构远离产品被生产出来的地点，人们的命运就被这些他们从未见过、甚至没有听说过的人做出的决策所决定。难道我们不应该保护小工商业，那些在地方上经营、具有独立自主地位的企业？”[注释]Rudolph J. Peritz， Competition Policy in America： History， Rhetoric， Law （Oxford University Press，2000）， p.196.[注尾]阿马托（Giuliano Amato）指出，所有这些立法都是在用20世纪的语言来表达当年杰斐逊总统关于民主社会的理念。这样的一个社会由尽可能平等的、相互独立的小生产者组成，如此就可以避免财富的不平等和由此导致的权力分配差异。而在财富分配不平均的情况下，有势力者的权力滥用或不能独立的劳动大众的再分配要求都会破坏民主。[注释]Giuliano Amato， Antitrust and The Bounds of Power （Oxford： Hart Publishing， 1997）， p.97.[注尾]
在研究这一段立法史的时候罗兹（Stephen A. Rhoades）和伯克（Jim Burke）认为，国会关心三方面的问题：一是保护众多的小工商业和维持对工业的本地控制；二是商业的高度集中可能带来政治方面的弊害；三是认为如果大企业控制了经济就会导致个人独立和创造力的丧失。[注释]Stephen A. Rhoades and Jim Burke， “Economic and Political Foundations of Section 7 Enforcement in the 1980s，” in Theodore P. Kovaleff， ed.， The Antitrust Impulse， Vol. 1， An Economic Historical and Legal Analysis （M. E. Sharpe， 1991）， pp. 311~384.[注尾] 两位学者在剖析1950年修改《克莱顿法》第7条的意图时指出：“很显然，‘竞争’对国会来说意味着比价格、成本和产品创新更多的东西。”这对于法院也是如此。
（三）法院的平民主义立场
《谢尔曼法》在最初制定的时候就试图同时体现多重价值目标。在后来的立法和法律解释中，立法者和法官常常认为，经济、政治和道德价值可以通过打击集中的经济权力，保护小工商业者来实现。因此战后的20多年间，美国的反垄断法带有明显的平民主义色彩。
最高法院的平民主义倾向素有传统。鲁弗斯·佩卡姆（Rofus W. Peckham）大法官早在“密苏里运输协会案”中就表达了对“有道德小商人”的关注。他谴责铁路公司在全国范围内“剥夺了众多独立的、小规模的商人所提供的服务。路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）大法官曾被称为”进步主义时代人民的律师“，他非常激烈地批评大企业的一切罪恶。最明确地在反垄断诉讼中支持平民主义立场的是哥伦比亚特区联邦巡回法院法官勒尼德·汉德（Learned Hand）。在”美国铝业公司案“中，他在解释《谢尔曼法》的目标时说：”出于间接的社会和道德意义，《谢尔曼法》追求的可能是一个由小生产者组成的社会，其中每个人都依靠自己的技能和个性获得成功，而不是一个被雇佣的大众必须听从少数人的社会。“他还说：”我们仅仅说了禁止垄断的经济原因，但还有其他原因，这些原因背后的信念是大的工业联合无论其经济结果如何，从本质上就是不好的……国会1890年的意图之一就是要阻止大的资本积聚，因为个体在它们面前处于无助的地位……在整个这些立法的历史中，对于它们的目标的一个不变假定就是要保存由相互之间积极有效地竞争的小的经济单位组成的产业组织形式，即使这样做要付出一些可能的代价。“[注释]United States v. Aluminum Co. of America， 148 F.2d 416（2nd Cir. 1945）。[注尾]
由此看来，最高法院认为1950年通过的《塞勒-凯弗维尔法》是国会要求保护小工商业的明确表示就很自然了。1962年最高法院在《布朗鞋案》中对《塞勒-凯弗维尔修正案》做出正式解释。首席大法官厄尔·沃伦（Warren）在判决书中注意到了国会对公司兼并所导致的多种政治经济后果，并陈述了如下观点：“我们不能不认识到国会希望通过保护可靠的、小规模的、地方所有的工商业来促进竞争。国会注意到了在某些场合维持分散的工业和市场可能导致更高的成本和价格，但是它解决这种冲突的方式是支持分散经营”[注释]Brown Shoe Co. v. United States， 370 U.S. 294（1962）。[注尾]同样地，在后来的凡氏食品公司案中，法院称反垄断法的一个主要目的“是通过保存商业活动中大量的小规模竞争者来阻止美国经济的集中化”，“国会试图通过保护众多小商业之间的竞争把经济集中限制在起始阶段。”[注释]United States. v. Vons Grocery Co.et al.， 384 U.S. 270， 301（1966）。[注尾]
与此相应的是对经济效率作为反垄断法之价值目标的漠视。虽然最高法院一直都承认反垄断法的多重目标，但是当在各目标间进行权衡的时候，法院经常限制或者否认经济效率的重要性。博克（Robert Bork）指出：“多年以来最高法院要么贬低商业效率，要么认为它和反垄断分析无关，或者认为它属于非法性的一个因素。”[注释]Robert H. Bork， The Antitrust Paradox： A War With Itself （Basic Books， Inc.， 1978）， p.274.[注尾]在“凡氏食品店案”中持不同意见的波特·斯图尔特（Potter Stewart）和约翰·哈伦（John M. Harlan）两位大法官就批评说，法院的多数意见在趋于集中的产业建立了一个兼并本身违法的规则。无论企业兼并是否具有经济上的合理性，“政府总是赢”。这种反效率的偏见不仅局限于兼并案件，法院实际上认为经济效率因素不能为任何市场限制行为提供正当的理由。
这样的价值取向导致法律不是从经济生活和市场竞争本身的特点出发来考虑问题。有学者甚至认为，反垄断法不是作为一项增进国民总财富的工具来设计的，增加资源配置的效率从来都不是反垄断法的常规，也不是反垄断法执法的先决条件，经济效率只不过是反垄断的副产品[注释]Eleanor Fox and Lawrence A. Sullivan， “AntitrustRetrospective and Prospective： Where Are We Coming From？ Where Are We Going？” New York University Law Review， Vol. 62，1987， pp.936~952.[注尾].这和人们现在对反垄断法的理解大相径庭，但却非常符合客观事实。
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