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  • 关于校园安全立法的内容结构及其属性新论

    [论文摘要]校园安全立法的重要性、紧迫性由于新近的喋血事件再次引发社会的关注。而校园安全立法之所以在实际立法进程中未被列为一个现实的立法项目,究其原因,一是缺乏目标导向及其综合立法的立法思维和方式;二是因为缺乏对于校园安全立法内容结构及其属性的正确认识。应当看到,在目标导向下的以问题为对象的综合立法方式中,校园安全立法的内容结构及属性上分别有着警察法、教育法和社会法的三重属性。由此,不应拘泥于校园安全立法的单一部门归属,而应该将上述三个方面的内容有机统一起来,整合成为校园安全立法的应有构成。

      [论文关键词]校园安全立法 综合立法 警察法 教育法 社会法
      
      自1999年以来,校园安全立法即作为一个人大代表不断吁请的重要立法动议,遗憾的是期间在有关部门调研之后,认为校园安全立法之可能规定的有关内容已经或者分别可以由《刑法》《未成年人权益保护法》《教育法》《教师法》等进行涉及,这样,校园安全立法难以有一个确定的部门归属,教育法自身又难以全面涵盖,因此,立法难度较大,不宜开展。而现实中的残酷、喋血事件,又再次向社会提醒校园安全的保障和维护的重要性、紧迫性。
      为此,我们不禁要思考:校园安全立法应该以何种立法思维和立法方式加以把握和对待?校园安全立法的内容结构及其属性有哪些?其相互关系是怎样的?应该如何加以对待和协调?对此,本文尝试引入并统合成为“问题导向的综合立法”的思维与方式进行分析,并尝试由此提出校园安全立法的内容结构及其属性的新的认识,以就教方家并推动校园安全立法的理论研究的深化和现实进程的发展。

      一、校园安全的立法思维和立法方式

      校园安全,即各级各类学校作为社会基础教育教学机构的公共安全状况的简称。校园安全既是指全体师生员工人身、财产、心理安全以及教学、科研、管理和对外交往所必须和呈现出的稳定秩序和健康状态,又是指校园作为物理空间、生活空间和文化空间自身的有序性。
      校园安全问题,不仅是校园围墙以内的“单位形态”的局部的、一般的安全秩序问题,而且是通过其作为公共事业单位、作为联系千万个家庭的子女健康成长的节点,是特殊的公共安全的焦点问题。因此,要特别针对社会中的这一个特殊领域和组织进行专门化的安全立法,就显得尤为必要。加之于我国长期以来在儒学思想的影响下,学校作为孩子们成长的摇篮往往是受到尊崇和敬畏的地方。但是在社会转型时期的矛盾凸显,社会受剥夺感相对较重的弱势人员将其报复社会、戕害他人的矛头指向了学校及其中更为羸弱的孩童,使校园安全形势严重恶化,因此,校园安全立法势在必行。
      但是,要将其作为一个实际的具体的立法实施项目,所面临的一个困扰就是,在哪种意义的法律部门上提议《校园安全法》,并以此设计其“执法体制”?时值我国由法律体系的初步创立阶段,转而进入到法律体系的完善充实阶段,这样就有了以下的可能和条件,即将立法者的注意力从一个个法律部门的“骨骼式”的法律文件转而移动到在其平台上的“器官式”,即集成性的具有某种专属功能的法律文件的供应上。可见,针对的问题以及立法的进程均同时需要聚焦于特定的问题域的立法项目的破解,这是一个新的挑战。这突出地表现在校园安全立法上。
      由是观之,“问题导向的综合立法”成为有效解释和有力支持该类型的立法项目得以开展的立法思维及其相应的立法方式。“问题导向的综合立法”是笔者综合有关立法理论和经验所提出的一种立法形态。第一,在主观上,“问题导向的综合立法”是以完整的社会问题、多维的诱因分析、综合的治理方案、预评估的制度收益而推导出的法律规范的综合化的内在逻辑和思维顺序。第二,在客观上,起点和归宿在于“问题导向”的“综合立法”方式是指“立法机关在审议法案时,为了整体达到一个立法目的,将原本散布在各个法律内的有关规定,加以放在一个法律内修改或增订。相关具体制度在性质上可能并不相同,例如有的是实体法,有的是组织法,也有可能是救济法的规定”。校园安全自身的广泛性和综合性,只有这样的立法方式才能够与之相适应。
      具体到校园安全立法,就要始终围绕和针对校园安全的诸多影响因素,特别是把握其中的关键症结所在,本着“社会治安综合治理”的理念,选取和给出行之有效的各种相互关联的举措,并使之成为相互辅助、协调共生的法律规范,而不是将其割裂地安置在不同的立法项目和规范性法律文件中。这样无疑能够明显地加快校园安全立法的进程,同时,能够集中配置立法资源、增强法律规的实效性。

      二、校园安全立法的三类内容构成

      (一)校园安全立法内容的警察法部分
      在校园安全方面,首先是在公共安全保障资源的配置方面对于各级各类学校在以往基础上的进一步投入。这样,警察法的部分就成为其中不可或缺的内容。警察法,并非仅仅是作为公务员法的特别法的、规定警察这种特殊职业类别的人事法律法规,而是警察行政法的简称,即治安行政法或者公安行政法的传统称谓,是以规范国家警察力量维护社会治安秩序的组织结构、职权范围、行动方式、成本损耗、纠察督导等的法律规范的总和。
      就我国现有的状况中,以《高等学校内部保卫工作规定》(试行)为例证,一方面在警力支援方面是明显不足的,另一方面是警察调配体制存在相互牵制的不利局面。由此,反观一些法制相对完备的国家,则首先是加重校园安全立法中的警察法的部分。第一,明确警察机构和人员的校园安全保障岗位和器具配备,比如日本、美国、韩国和欧洲一些国家。在日本,《学校安全法》草案(第二稿)第一章总则部分提出建立“学校安全职员”制度。在美国,1990年9月19日,布什总统签署《校园安全法》,以联邦法的形式使校园安全保卫工作有了充足的法律依据,正式确认了校园警察制度,确立了校园警察的法律地位,对校园警察的工作要求、执法权力、授权标准都作了明确的规定。第二,明确警察安全保障制度,比如美国的安全服务制度、安全评估制度、危机应对演练制度等。第三,明确警察与有关方面的协力关系。日本的《学校安全法》草案(第二稿)第二章提出国家应设立一个“学校安全基本计划审议会”的机构,负责策划制订基本计划和国家级的学校安全政策,设定学校安全的各项基准等。第四,明确警察机构接受来自学校、家长等的检查和反馈。这方面比较典型的是美国的董事会领导下的校长负责制,以及校外监督委员会对学校、校园警察等进行监督,提出意见建议。 (二)校园安全立法内容的教育法部分
      校园安全立法,在根本上就应该是关于校园安全教育的立法。因此,校园安全立法中必须包含给予学生对待侵害权益、破坏安宁的安全危害事件的正确的教育,并且使之成为校园安全法中具有持久功效的重要部分。
      通过归纳有关国家校园安全立法中的教育法内容,可以看到有以下几个方面值得借鉴:第一,学生的安全保障权益和受教育权益的有机统一,并且作为校园安全法的灵魂和主旨。比如日本《学校安全法》草案(第二稿)指出,“青少年从自身的最佳利益原则出发,拥有安全地接受教育的权利。为保障此权利,国家及地方公共团体必须努力履行保证学校安全的责任和义务”。这样的教育理念就在宪法权利及其具体层面提出和明确了安全教育是学生应当接受的必要教育内容;与此同时,在国家—公民的关系、政权—人权的关系上,标示了政府保障和实现安全地接受教育权益的基本职责,并成为后续一系列对于公民生命健康权、受教育的受益权所应具有的具体的制度性保障。第二,在教育法关系上,就学校、教师和学生之间的权利义务内容中,侧重规定校方及有关教育管理职位人员在教育、管护中实现安全保障的有关管理权力。一是学校安全管理权力。比如在美国,《保护我们的孩子:一个行动计划》的报告中就规定,学校必须为所有的儿童建立一个良好的基础;学校必须尽早发现可能产生严重学习和行为障碍的学生,并为他们提供服务和积极的帮助;学校必须识别少数有重大情感和行为问题的学生并提供强有力的干预措施。英国则在2007年生效实施的《教育和检查法》中赋予学校“校园暴力管理权”,其中甚至包括体罚权、搜身权,以应对日益发生的校园暴力。二是学校以及教师的义务和安全保障职责。相对比较具有共性的规定有:教师应当担负教导、监管、公共设施使用保护、预见告知、救助等的义务和职责。第三,教育内容和课程设置中着眼于安全,特别是人身安全、心理安全。许多国家和地区在校园安全立法方面都非常重视有关教育内容上对于人的生命健康和精神自由的尊重与维护。这在语文、审美、体育等课程中都有相应的体现。我国港、澳特别行政区对于精神健康教育、心理疏导辅导的有关规定比较详细,其中澳门青年全人发展战略比较富有特色。在美国,还专门开设预防暴力课程。

      (三)校园安全立法内容的社会法部分
      就校园安全法的调整对象而言,尽管相对集中在政府、学校以及学生等的权利义务主体上面,但是如果仅仅拘泥于这样设定,将有可能是比较单薄和线性化的。因为校园安全问题在很大程度上是社会症结在校园这个特定区域的反映。
      去年的连续血案就是一个典型例子。因此,要克服诸多方面的校园安全的潜在诱发因素和初露端倪的激发因素,还必须在广泛的社会层面进行全方位的防控部署,并且积极动员和运用社会公共组织、社会结社形式等进行适度的参与和支持。这样,校园安全立法就相应地包含一定的社会法的成分。社会法,就是对于在一个具有一定自主性和组织性的社会生活领域的社会行为主体、社会组织主体开展的社会管理、社会救助、社会交际和社会监督等的法律规范。具体到校园安全法中的社会法成分,就是对于在国家、学校之外的各种社会力量参与校园安全保障的途径方式及其关系协调进行规制的法律制度。教育法之中的社会法成分的萌生和壮大,是现当代法律体系发展中公私法相融合的趋势的表现。究其原因,是因为现代治理结构中的多元治理格局互动弥合的要求。在根本上是,危机管控和安全防范的全程化、广泛化和精细化的要求,是夯实校园安全保卫力量的社会基础的应有之义。
      纵观一些国家和地区的校园安全立法,其中都有着不可忽视的社会法成分:第一,吸取社会化力量,引导民间组织参与,建立社会支持干预系统。比如美国学校安全服务署,就是服务于学校安全的民间组织。美国的校园安全保障还有着商业化的社会服务。英国充分发挥社区参与的作用。香港地区也有社区志愿服务计划。第二,发挥利益方的积极性和主动性,吸取利益方的参与和监督,加强沟通,堵塞漏洞,提高成效。澳门地区的家校合作及其中的家长会的角色比较突出。第三,健全咨询辅助组织和机制,持续提升安全保障效能,比如美国在学校和有关部门之间形成联盟,订立“参加力量协议”“了解备忘录”等,规范相互协作关系。当然,我们国内在这些方面也有着富有特色和实效的探索与创新,不过需要在接下来的校园安全立法中得到完善、推广和巩固。

      三、代结语:三类校园安全立法内容的关系

      实际上,考察诸多国家和地区的校园安全立法,尽管其中有很多具有单行法的典型部门特征,但绝大多数还是自觉不自觉地在本着“问题导向的综合立法”的思维和方式,有着强烈的指向性和合成性。这一点立法的指导思想及其在内容上所涵盖运用的上述三个主要方面,的确值得借鉴。
      那么,上述三个方面相互之间是什么关系?其相互之间绝不是游离的,而是根植于校园安全立法本身,不可分割。可以说,警察法、社会法之间逐渐拓展,依次是保障性、基础性和辅助性的先行内化、随之外化的关系形态。第二,在功能上,警察法、教育法和社会法的不同成分同时也分别对应着其标本兼治,着眼于对其由外而内的形成机制加以矫治。所以在构造上,三者分别是基准、核心和外围。
      当然,上述三个方面的构造也绝不是全部的校园安全立法的内容脉络,校园安全之保障和维系,还需要刑事法等准据性规范。但是,的确,上述三者整合在一个校园安全立法项目之中,乃至于出现在一个相对集中的校园安全立法的规范性法律文件中,是其内在的需求使然。这似乎应该成为我国开展校园安全立法的后续步骤,不论就其立法内容的选择,还是其立法技术的考虑上均应该予以关注。

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