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  • 基层法律服务队伍建设调研报告

    基层法律服务队伍建设调研报告
     
    基层法律服务经过近30年的发展后,在2012年民诉法修正案中得到立法确认。基层法律服务满足了中国基层社会和低收入群体的大部分法律服务需求,为基层和农村稳定、和谐、经济社会发展做出了突出贡献。但是,其队伍建设的滞后,尤其是人员紧缺,基层60%以上的乡镇没有基层法律服务人员等问题,导致广大农村、乡镇、街道、社区得不到及时的法律服务,为


    基层人民群众寻求法律帮助带来诸多不便,已经成为目前迫切需要解决的重大问题,并严重阻碍着基层法律服务的发展。

    一、基层法律服务不可或缺

    基层法律服务发挥了“党政领导的参谋助手作用、经济建设的保驾护航作用、民主法制的宣传推动作用、人民利益的维护保障作用”,成为基层党委政府、企事业单位、各种组织和人民群众“信得过、靠得住、离不了”和“为一方服务、保一方平安、促一方繁荣”的重要力量。一直以来,在促进城乡经济发展和社会和谐稳定中积累了宝贵经验并显现出巨大成效。

    (一)贴近基层、贴近群众,彰显基层法律服务的本质特征。

    基层法律服务土生土长、扎根基层、便民利民,非常符合街道社区和农村的实际情况。通过当好乡镇党委政府的法律顾问,帮助和推进乡镇政府依法行政、及时纠正增加农民负担、侵犯农民利益的行为、保障减轻农民负担政策法规的落实、开通为民服务“绿色通道”、为拖欠农民工工资、工伤事故等案件提供法律援助、为农村困难农民、残疾人、老人提供优先、优惠、优质服务,深入乡村、农村企业和进城务工农民集中场所开展法制宣传和法律咨询,确保农民群众能就近获得法律帮助,仅在2013年共担任乡镇政府、事业单位、村委会、企业和经济组织法律顾问4991家,解答法律咨询13.1万人次,办理农民工事项5143件,征地事项591件,土地承包事项1025件,代理诉讼法律事务22694件、非诉讼法律事务25664件,避免和挽回经济损失近7千余万元。

    (二)扶贫解困、排忧解难,铸就为民服务的奉献精神。

    积极为农村中孤寡老人、妇女儿童、五保户、残疾人、农民工等弱势群体特别是对社会保障、赡养抚养、交通医疗事故、坑农骗农等涉及到农民和农民工切身利益的案件提供法律援助。畅通法律援助渠道,积极开展异地协作,完善工作机制。对农村一些特殊对象、特殊案件或突发性事件,特别是对群体性案件开辟“绿色通道”,简化手续、快速受理、及时办理。基层法律服务工作者已经成为农村法律援助的主要力量,2013年办理法律援助案件2624件,占整个法律援助案件总数的67%。

    (三)化解纠纷、维护稳定,勇担和谐使者的社会责任。

    基层法律服务工作者全部被聘任为人民调解员,有的还被授予名人人民调解室荣誉称号,充分发挥专业优势,主动在接案和办案中“利用调解手段”解决问题,排查化解矛盾纠纷,积极主动地参与到“集中排查、定期排查、分块排查、重点排查”矛盾纠纷工作中,参与到信访接待和办案中,积极协助村(居)、乡镇(街道)调委会依法开展矛盾纠纷调处活动,引导农民和农民工通过正当渠道依法表达诉求,为妥善解决问题提供法律建议。2013年共参加各种矛盾纠纷排查3000余人次,参与重大矛盾纠纷化解800余人次,化解一般矛盾纠纷12723件,占人民调解案件总数近30%,通过“人民调解程序”解决的矛盾纠纷免收代理费达230余万。

    (四)建章立制,深化改制,基层法律服务所规范化建设初见成效。

    2013年通过年检的91个法律服务所“合伙制”改制基本完成,法律服务所主任合伙人推举产生,所内实行民主管理,重大事项合伙人讨论决定,制定了章程、协议以及各项规章制度,强化内部自我约束机制,自我管理、独立核算、自收自支。目前,绵阳市基层法律服务所普遍建立了人员管理、财务管理、业务管理、考评奖惩等12项制度,做到“六公示”、“五统一”,全面规范了法律服务机构运行机制和从业人员的执业行为。经过近两年的“合伙制”改制运行,70%的所扭转了过去长期亏损局面,大部分所年终均有结余,基层法律服务“合伙制”改制己初见成效。

    二、基层法律服务的现状和面临的困难与问题

    绵阳市现有乡镇、街道、社区312个,目前有基层法律服务所的只有91个,覆盖率仅有30%还弱;从业人员422人,万人比还不到万分之一。基本分布在社区和街道以及县市区周边和经济较发达的乡镇,偏远地方基本无从业人员和机构。脱钩改制以后,司法所与法律服务所彻底分离,司法助理员等公职人员不再从事法律服务工作,使本就十分薄弱的基层法律服务队伍更加显得无人干事,导致基层党委政府、服务“三农”以及人民调解、法律援助、法制宣传等工作无法及时有效地得到法律服务和法律帮助,农村、农民、农业等问题和基层党委政府想寻求法律服务显得十分困难。律师90%都在城市的现实也难以把触角伸向农村,尤其是偏远地区就更难了。基层法律服务的准入大门始终未打开,几年不进人,又使农村缺失法律服务的现实更加雪上加霜,基层法律服务队伍只出不进的局面导致全市机构数从127个锐减到91个,从业人员从670余人减少到422人,基层法律服务在县及其以下地方,遇到严重缺失从业人员的巨大挑战,这


    种困难局面已经到了严重影响到工作,必须要面对和解决的时候了。基层法律服务不仅面对以上尴尬局面,而且还存在着以下困难与问题:

    一是执业难。当事人委托法律服务工作者作为代理人,法律服务工作者可依法调查、收集与法律事务有关的证据材料;可以向人民法院申请查阅有关的案卷或者庭审材料,但是,由于立法的缺陷,导致在调查取证时碰到诸多障碍。比如在代理医疗纠纷案件需到医疗机构查阅病历、代理债务案件到金融机构查阅存款信息等等,这些机构都说要律师才能查阅,使得许多案件,因收集证据不到位或不能收集,要么不能起诉,要么败诉。这不仅导致当事人合法权益不能得到保护,也影响了法律服务工作者的执业活动,降低了法律服务工作者的社会地位。

    二是地位低。法律服务工作者因工作性质需要,经常与公、检、法机关打交道,很多工作得靠这些部门支持,有些部门从心理上认为法律服务工作者比他们低,特别是在庭审活劫中,某些法官甚至粗暴的打断法律服务工作者的发言。如果所代理的案件败诉,就会带来难以预料的麻烦。

    三是缺保护。近几年来发生过多起追讨代理费的信访案件,受害的基本上是法律服务工作者。究其原因:法律服务工作者时值如今无立法保护,部分诉讼当事人将怨恨或者将败诉责任直接发泄到法律服务工作者的头上。可悲的是,法律服务工作者被投诉后,很少得到较圆满的处理结果。

    四是准入低。《基层法律服务工作者管理办法》第六条第(二)款规定:具有高中或者中等专业以上的学历可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。仅具有高中或者中等专业以上的学历是很难高质量、高水平为当事人提供法律服务的。

    五是风险大。基层法律服务的职业特性决定了其接触到经济和社会的各个方面,按照不同的接触对象其执业风险有:刑事责任方面的伪证罪、包庇罪、泄漏国家机密罪、行贿罪、偷税罪等;执业权利限制方面的不让会见、不让取保、辩护不采纳等;人身攻击方面的如语言侮辱,打击报复等;来自当事人方面的如投诉举报,办事后收不到钱等;来自同行方面的如不正当竞争、同业诋毁等;来自司法行政方面的对违反禁止性规定和职业道德执业纪律的行为给予警告、暂停执业、吊销执业资格、停止执业等;来自社会方面的如社会舆论、媒体评价造成的人格和声誉影响,以及失业压力、信访人的纠缠、报复等等。

    六是定位不确定。基层法律服务所脱钩改制后,成为了“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会中介机构。从诞生起直至完成脱钩改制的近30年发展时间,其定位一直处在不确定的变化状态中。这一系列的辗转与变动使得基层法律服务所的定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性,以及定位本身带来的难以操作性和难以把握性。例如基层法律服务所“以社区为依托,面向基层、面向社区”的定位,与不同区域的法律服务需求和法律服务供给两者之间很多并未达到基本的供需平衡,甚至相差甚远,使得基层法律服务的生存空间并不大。而“公益性、便民性、低收费”的这一定位,对实行“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的基层法律服务机构来说,将无法生存,工作的开展往往表现得困难重重。

    七是界限不清、交叉重叠。就目前国家情况来看,地区之间的经济发展仍然存在着较大不平衡,律师事务所和基层法律服务所的存在正好分别填补了不同层次的群众对法律服务的不同需求。特别是基层法律服务工作者在实践中应该表述为法律工作者,但在很多群众心里,认为“能帮忙打官司的就是律师,基层法律服务所就等同律师事务所”的观念根深蒂固,加上两者之间的业务范围大部分的交叉,更是无法清楚地将两者区分开来。虽然禁止基层法律服务工作者冒用律师身份办案,可许多当事人仍在交流过程将基层法律服务工作者称作律师,甚至有基层法律服务工作者公开以律师身份执业,屡禁不止。目前基层法律服务工作者与律师形成竞争关系,准入门槛极低的基层法律服务工作者轻易就能获得同律师执业范围相差无几的有偿法律服务资格的事实,这在通过了高难度的司法考试才获得执业资格的律师们看来,是一种很大程度上的不公平。

    八是规模不大、素质不高。基层法律服务所规模化、品牌化、专业化程度不高,队伍中专业型、复合型、涉外型高层次人才稀少,新兴领域和高端领域业务含量很低,综合实力和市场竞争力与律师业相比还有很大差距。基层法律服务工作者受竞争压力的影响,注重经济效益和短期效益,忽视社会效益与社会责任,大局意识、政治意识淡薄等等。

    九是案源少,收入低。绵阳市县区大部分是农业县,市场经济发展较成都等周边县区较慢、案源少。随着司法体制改革及人民法院工作职能的转化,尤其是诉前确认机制和“三调联动”机制的逐步建立,大量民事纠纷的处理以调解为主,从而使基层法律工作者的诉讼业务逐步减少。目前法律服务市场的多元化,律师、基层法律服务工作者、部分非专业人员从事有偿法律服务,致使基层法律服务所案源日益减少。上述因素导致在基层执业的基层法律服务工作者收入偏低,甚至有的基本生活也难以保障。

    十是力量不足、分布不均。基层法律服务工作者是目前扎根于农村直接为农民群众提供法律服务的主力。但是有近一半左右的基层法律服务所和基层法律服务工作者在县城或周边地设置或执业,许多经济不发达的边远乡镇根本没有基层法律服务所和法律服务人员。

    三、基层法律服务的发展空间和思考

    基层法律服务是具有中国特色的法律服务种类和形式,它的存在具有阶段性特点,是一定历史阶段上经济发展不平衡状态在法律需求领域上的必然反映,在现阶段和今后相当长一个时期具有较大价值,不可或缺。在工作实践中,应从明确基层法律服务所的定位,理顺管理;提高基层法律服务工作者素质,明确职责;加强基层法律服务队伍的监督,逗硬奖惩;畅通基层法律服务进出关口,服务基层等方面入手,为基层法律服务注入活力,促进基层法律服务健康发展。

    (一)完善规划、理顺管理,切实加强基层法律服务规范化建设。必须进一步促进基层法律服务所全面完成脱钩改制,使其真正成为按市场规律运作的法人主体,加强行政管理和监督、加强行业管理和监督、加强内部管理和监督、加强社会管理和监督。通过制定相关规则实现有效管理。一是基层法律服务所应当脱卸司法行政机关和基层人民政府赋予和委托的职能,不再承担调解民间纠纷、普法宣传等司法行政工作,而应象律师一样,通过完成代理行为参与到基层民主法制建设中去。二是从内外部、纵横向等多方面、多角度完善基层法律服务管理体系。司法行政机关应通过实施资格准入和制定各项政策规章,把握好“游戏规则”,当好公正执法的“裁判员”,协调有关部门为基层法律服务创造良好环境;基层法律服务工作者协会应通过对基层法律服务所和工作者的日常管理实行行业自律,抓好培训、维权,进行违法违纪行为调查处理,开展区域合作与交流;基层法律服务所内部要制定完善的管理制度,包括:明确的内部分工、团结的从业人员、顺畅的业务开展、良好的案件质量、规范的财务管理、齐全的档案卷宗、合理的收入分配、良好的纳税行为、自觉的自我约束力等内容。

    (二)注重学习,加强培训,不断提高自身核心竞争力。思想是行动的指南,意识是行动的先导。基层法律服务工作者与律师的差距,主要表现是在人的差距上,核心是在文化结构和素质结构的差距上。所以,注重学习,加强培训,是提高核心竞争力的唯一不二的选择,解决了学习问题,就解决了束缚基层法律服务发展的根本问题。

    1.加强学习和培训,是切实解决基层法律服务自身不足的客观要求和迫切需要。习近平总书记指出:我们的党要上进,我们的国家要上进,我们的民族要上进,就必须大兴学习之风,坚持学习、学习、再学习。“不谋全局者,不足谋一域,不谋万事者,不足谋一时”。基层法律服务,一定要把握住新形势对基层法律服务的新要求,找准定位,找准方向,谋划好推动自身不断发展和进步的规划和措施,通过不断地学习,与时俱进地担当起基层法律服务工作者肩负的职责和任务,实现自我价值的不断提高和业务工作的不断发展。近年来,基层法律服务业务不能很好延伸,领域不能很好拓展,办案质量不能很好提高,除了前边讲到的十个方面的客观困难和问题之外,最主要的问题还在平时不注重学习。常言说,打铁需要橙子硬,只有下大力解决好自身问题,不断地加强学习,不断地提高自身素质和能力,基层法律服务才可能兴旺和不断发展。

    2.注重学习内容和重点,是解决基层法律服务队伍纯洁和能力的重要途径。一名法律服务工作者,需要学习的东西很多,但一定要结合“党的方针政策、国家的法律法规、党委政府的中心工作、司法行政的工作任务”四个方面来学。只有这样,才可能把握住“中国特色社会主义法律服务工作者”的定位,才可能保持政法系统“忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观的方向。

    一是要认真学习党的方针政策。要用邓小平理论、“三个代开”重要思想和科学发展观武装自己,在党的群众路线教育实践活动中,尤其要加强学习十八大报告和十八届三中全会决定精神,要深刻领会十八大确定的重大主题、重大目标和重大任务措施以及新思想、新观点、新论断,最重要的是把握好主题和灵魂。应当把践行中国特色社会主义核心价值观和“忠诚、为民、公正、廉洁”作为人生座标,做坚定的中国特色社会主义法律服务工作者的悍卫者。在工作和生活中,也要讲“四风”,保持队伍的纯洁性。要善于从学习党的方针政策中获得精神食粮和精神鼓舞,不断升华思想境界、陶冶道德情操,完善优良品格、培养浩然正气。还要多学一点文学,文学是关于修养的学问,它能够传播知识,启迪智慧,陶冶情操,对形成一个人的思想、品格、气度、情趣等都会产生重要的影响,这在很大程度上可以决定一个法律服务工作者的内在气质和外在形象。也要学习时事,时事是关于现实的学问,它能够让人了解、洞察、跟上发展变化的时代和社会。人是社会的人,社会的变化对于工作和个人都有影响,要多了解一些时事政治,以便使工作和社会合拍,更好地围绕中心、服务重点,增强做好法律服务工作的针对性。

    二是要学习国家的法律法规和专业知识。这是法律服务工作者的主业,要认真地系统地加强学习。做好法律服务工作必须不断扩大知识面,完善知识结构,既要做法律“专家”,又要成为“杂家”,提升综合素质。这里的“杂家”主要是指在提供专业的法律服务的同时,要成为“化解矛盾纠纷的能手”、“做好群众工作的行家里手”和“为民服务的强手”。这种学习不但要学法律和法规,还要学习规章和规范性文件,要准确把握立法精神,吃透每一个条文,真正学会用法治思维和法治方式办好每一个案件,做好每一件事情。

    三是要围绕党委政府的中心工作和司法行政工作任务来学。现阶段我国正处在改革开放的攻坚期,社会的不稳定因素不断增多,新矛盾、新问题、新情况层出不穷,司法行政化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的任务也更加繁重。这就要求法律服务工作者,围绕着党委政府的中心工作和司法行政的工作任务,认真研究新情况和新问题,努力提供优质高效的法律服务和法制保障,基层法律服务就是要解决好为基层党委政府和人民群众的服务问题,主要还是“三农”问题以及征地拆迁、土地流转、农村经济合作组织、农民工工资、农业发展、农村改革等问题,如果这些问题得到了基层法律服务工作的有力保障和优质高效的服务,基层法律服务工作的明天一定会更加灿烂。

    3.把握学习方法和技巧,是尽快提高队伍整体素质的保障。如果说重视学习是一种境界,一种觉悟,一种精神,那么如何加强学习就是一种智慧、一种能力、一种技巧。爱因斯坦有一句名言:人的差异在业余。毛泽东同志说过:我们的任务是过河,但没有桥和没有船就不能过,不解决桥和船的问题,过河就是一句空话。所以,提升学习能力的基础是掌握方法,提升学习能力的关键是勤于思考,提升学习能力的重点是善于总结,提升学习能力的根本是勇于实践。这个坎能不能上去,河能不能过,关键是要解决好学习方法和技巧的问题。

    (三)面向基层、面向发展,努力拓展基层法律服务领域。基层法律服务一定要立足于建设社会主义新农村的大局,立足于满足农村和街道法制建设的大局,立足规范法律服务市场的大局,立足于拓展和发展基层法律服务领域和空间,让基层法律服务所和法律服务工作者在建设社会主义新农村的经济建设、法制建设和基层稳定、法律服务中充分发挥作用。

    1. 积极发展乡镇基层法律服务。基层法律服务制度在创立之初,确实与我国律师力量不足,基层的法律服务供求关系紧张有直接关系,但它在发展起来后经过长期实践和探索,已逐步形成了有别于其他法律服务工作的职能特色和优势。一是它的服务基本覆盖了农村乡镇和城市社区,为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务的渠道,与律师业初步形成一种拾遗补阙、优势互补的格局。二是由于它扎根基层,贴近群众,且收费低廉,在便利满足基层群众特别是城乡低收入或贫困居民获取法律服务方面发挥着特殊作用。三是它自创立起来,就在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面扮演着重要的角色,成为政法基层基础工作的重要辅助力量。因此,基层法律服务具有的这些独特功能,不能因深化改革而使其减弱、丧失,否则,势必弱化基层法律服务工作,逐步失去赖以生存和发展的基础。就目前绵阳市情况看,乡乡有所的目标还远远未达到,人员数量也很不足,因此大力发展乡镇、街道、社区基层法律服务和充实更多的人员到基层去,是近几年应抓好的重要工作。

    2.准确定位、拓展空间。从大的层面来说,既然民诉法修正案已经明确地把基层法律服务工作者纳入到法律队伍之中,那么就应该尽快修正《四川省基层法律服务条例》,或者修正司法部《59号令》和《60号令》,主要解决的是相关条款不一致和基层法律服务队伍的定位问题,明确其发展空间,规定合理的执业范围和区域,明确罚责和法律责任,以及明确权利和义务等。从现阶段的实际情况和小的层面来说,一定要按照“整顿、规范、提高、发展”的思路,以依法管理、规范运作为重点,以提高服务质量和效果为目的,以拓展生存空间和业务范围为手段,全面加强基层法律服务队伍建设、业务建设、管理教育和业务培训,确保基层法律服务的有序运行。

    3.加强法律服务队伍党组织建设。凡具有3名以上党员的法律服务机构均要建立党支部,不够3名党员的要组建联合党支部或与主管部门共同参加组织生活。积极培养政治上要求进步的法律服务人员。充分发挥基层党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范带头作用,影响和带动其他法律服务人员自觉遵守职业道德和执业纪律,切实增强自律意识,严格约束和规范自己的执业行为。切实开展党的群众路线主题教育活动,建设好基层法律服务“绿色通道”,做好“一村一法律顾问工作”,落实好各项便民利民措施,把党的群众路线教育实践活动同基层法律服务“服务人民”结合起来,在为民服务中充分展现基层法律服务的社会价值和社会效果。

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