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  • 行政机关在我院行政诉讼中败诉的原因及对策调研报告

      党的十五大确立了“依法治国”和“建设社会主义法治国家”的基本方略。认真执行《行政诉讼法》,严格依法行政是依法治国的重要内容。几年来,我区区、乡两级人民政府及其职能部门,积极贯彻实施《行政诉讼法》,坚持开展依法治区和依法治乡(街、镇),做了大量富有成效的工作。绝大多数行政机关积极参加行政诉讼活动,履行人民法院的行政裁判,维护法律的尊严,依法行政水平不断提高,为我区的经济建设、改革开放和社会稳定做出了贡献。但是,我区行政机关在贯彻实施《行政诉讼法》的过程中也还存在着一些不容忽视的问题,主要表现是行政机关行政诉讼败诉率还比较高。这一问题应当引起各级政府领导的高度重视,采取切实有效的措施加以解决。   为贯彻依法治国方略,提高我区行政机关的执法水平,避免和减少行政机关在行政诉讼中败诉,日前,我们对1999年至2001年11月期间在本院行政诉讼中行政机关败诉的情况进行了专题调查研究,分析了行政机关败诉的原因,并提出了相应的对策,供区政府领导和各行政执法部门领导参考。   一、行政机关在行政诉中败诉的基本情况及案件特点   (一)基本情况   1999年至2001年11月,我院受理行政案件131件,已审结127件(未结4件)。在案件类型上,131件案件中涉及房屋拆迁管理的33件,公安31件,工商14件(含市工商局2件),交通管理10件,司法局公证7件,城管执法6件,规划管理6件,集体土地管理5件,劳动保障3件,农村经济管理2件,教师管理2件,市政、消防、民政、环保、小公共汽车管理各1件、其他7件。在结案方式上,127件案件中以判决结案的40件(其中判决维持的19件;判决撤销的16件,判决驳回诉讼请求的5件),裁定不予受理的12件,裁定驳回起诉的26件,撤诉48件(其中原告主动撤诉的26件,被告改变具体行政行为后原告撤诉的22件),行政赔偿调解结案1件。     (二)从行政机关在行政诉讼中败诉的情况看,有以下几个特点:     1、行政机关败诉率居高不下     1999年至2001年11月,在我院行政诉讼中行政机关败诉的案件共39件,败诉率为30.7%。其中,1999年行政机关败诉的案件12件,败诉率为34.2%;2000年行政机关败诉的案件15件,败诉率为30%;2001年1至11月行政机关败诉的案件12件,败诉率为28.57%。败诉率居高不下,与全市行政机关年平均败诉率20%相比,反映出我区行政机关在依法行政水平上还有一定的差距。     2、败诉的行政案件涉及行政机关多     据对1999年至2001年11月我院受理行政案件的统计,全区有23个行政管理部门被起诉(房屋管理局、公安局、工商局、交通队、司法局、城管大队、规划局、劳动和社会保障局、经管站、教委、民政局、市政管委、区政府、农委、环保局、花乡政府、卢沟桥政府、长辛店政府、新村街道、和义街道、大红门街道、右安门街道),其中除环保、市政、司法局公证处、卢沟桥政府、长辛店政府、和义街道、大红门街道等部门没有败诉案件外,其余的都有败诉案件。这说明努力提高我区行政机关依法行政水平,具有一定的必要性和紧迫性。     3、在败诉案件中,行政机关与公民诉讼败诉率最高     行政机关在与公民、法人以及其他组织这三类行政管理相对人的行政诉讼中的败诉率差别较大,分别是56.4%、18%和25.6%,行政机关与公民之间的行政诉讼败诉率分别比与法人、其他组织之间的行政诉讼败诉率高出38.4和30.8个百分点。有的行政管理部门、行政机关与公民诉讼败诉率高达66.7%。这说明行政机关在对公民实施行政管理中不依法行政的问题比较严重。     4、因事实不清、证据不足而败诉的案件比例较大     行政机关在行政诉讼中,因作出的具体行政行为事实不清,证据不足造成败诉的占败诉案件总数的48.7%,个别部门高达55%。如1999年,我院以该理由撤销的具体行政行为占败诉案件的近三分之二。这反映出行政机关在作出具体行政行为时,工作不规范,简单粗糙,或在行政诉讼中不重视举证工作。     5、行政机关败诉案件种类相对集中   行政机关败诉案件多集中于房屋管理、公安和工商行政管理类案件。其中房屋及拆迁管理类案件12件,占行政机关败诉案件总数的30.76%,占同类已结案件总数的36.36%;公安类案件共5件,占12.82%;工商行政管理类案件5件(包括市工商局2件),占12.82%;交通执法4件,占10.25%;城管和规划类案件各3件,各占7.6%;教育2件,占5.12%;其他如区政府、经管站、劳动、农委各1件,各占2.56%。房屋及拆迁管理、公安、工商行政管理这三类案件,在行政案件中所占比例较大,行政机关败诉的多。     二、行政机关在行政诉讼中败诉的原因及产生的后果     从调查的情况来看,行政机关在行政诉讼中败诉的原因比较复杂,我们把它分成案件内原因和案件外原因。     (一)案件内的原因     案件内的原因主要是指行政机关在作出具体行政行为时以及在行政诉讼中存在的程序和实体处理上的不当,主要表现有以下几种:     1、具体行政行为认定事实不清、证据不足     行政机关在主要事实尚未查清,缺少必要的证据以前就作出了具体行政行为,具体表现在:     (1)具体行政行为错列行政管理相对人。     如北京淄鲁物资供应站不服丰台区城市管理监察大队实施的强制拆除行为一案。淄鲁物资供应站长期承租丰台区三路居农工商第五分公司库房一处。后该处库房经规划部门认定为违法建设。1999年5月11日,丰台城管大队遂向淄鲁物资供应站法定代表人果洪昭发出《限期拆除通知书》。该通知认定果洪昭未经规划部门批准违法建设,责令其自行将该违法建设拆除。在本案中,三路居五分公司是涉案标的物的违法建设主体,果洪昭只是标的物承租方淄鲁物资供应站的法定代表人。由于把处罚对象搞错,丰台城管大队在行政诉讼中败诉。     (2)所作的行政决定决定缺乏事实根据。   行政机关作出具体行政行为,必须以事实为根据。无事实根据,或证据缺乏的行政行为,依法是不能维持的。在我院行政诉讼中,由于行政行为缺乏事实根据导致行政机关败诉的案件占相当部分。   如郭洪林不服区房管局变更房屋承租人一案。1981年,郭洪林原所在单位分配其公房一间,并与房屋管理部门签订了公房租赁合同。后其妻弟邢恩祥借住。1994年9月,在郭洪林不知到的情况下,郭洪林的妻子假冒郭洪林的名义写了同意将承租的公房变更为其妻弟承租的申请书,向房管部门申请变更承租人。房管部门没有经过任何核实,即将公房承租人由原来的郭洪林变更为邢恩祥。为此,郭洪林认为房管部门在未经调查的情况下,作出的行政行为侵犯了其合法权益,故起诉到法院。经公开审理,法院认为房管部门作出的变更行为,事实不清,证据不足,故依法撤销了房管部门的决定。   又如崔占启不服房管部门作出的房屋拆迁纠纷裁决一案。崔占启在右外综合服务楼拆迁项目中有私有房屋若干间。由于崔占启与拆迁人不能达成安置协议,房管部门依拆迁人的申请作出裁决,认定崔占启在拆迁范围有产权证房屋三间,所有权及使用权补偿共计56万余元,限期搬迁。崔占启不服,认为房管部门的裁决认定事实不清,三间房屋并非住宅,而是从事经营的商业用房,应按商业用房的标准给予补偿。另外,崔占启另有七间房屋属于合法财产而未依法补偿,同时提交了1993年8月房管部门为崔占启出具的证明。该证明载明,崔占启有产权证房屋七间,因房屋变动,1992年前来进行变更登记,原证已交,新产权证待发。在诉讼中,房管部门不能解释该裁决与其1993年8月书面证明之间的矛盾。且不说其为崔占启安置的房屋是否属于商业用房,仅从房管部门的产权登记上就可以看出裁决书对崔占启属于合法房屋间数的认定不清。也就是说,该裁决书事实不清,证据不足。在诉讼中,房管部门自行将裁决书撤销,崔占启撤回了起诉。   (3)执法中缺乏证据意识,造成被诉行政行为无事实根据   如桂连才不服交通管理部门作出的罚款200元一案。1999年3月15日,桂连才驾驶京B-58239号小轿车由东向西行至草桥养路费征集站处,进入辅路欲停车交费时,被一民警拦住。民警以其进入非机动车道为由开具200元罚款单。桂连才当即提出异议,无果,遂起诉到法院。因交通警在纠正其违法中没有做任何取证工作,应诉时无法提供桂连才违反交通法规的证据。交通管理部门认识到本案胜诉没有把握,故自行撤销了对桂连才所作的行政处罚。桂连才达到诉讼目的后撤回了对交通管理部门的起诉。     (4)具体行政行为对所处理事项定性错误。   行政机关在作出具体行政行为时,对所处理的事项定性错误,导致该具体行政行为不合法。如薛连福不服丰台交通支队作出的不属于道路交通事故的认定一案。丰台区城管大队执法车在丰台区安乐林路将薛连福撞伤,薛当即向122台报警。丰台交通支队组织人员赶到现场处理事故,并在现场做了调查后要求薛次日去交通队处理此事故。后丰台交通支队作出“此案不属于道路交通事故”的决定。薛连福不服,诉至我院。在诉讼中,丰台交通支队自行撤销了该具体行政行为。     2、超越职权     行政机关行使职权的范围是由法律、法规设定的。行政机关超出法定范围行使权利,就构成超越职权的违法行政行为。在行政诉讼中,主要有以下几种表现:     (1)超越法定职权   如北京中华汽车制造有限公司不服丰台区农业委员会作出的行政处罚一案。1999年1月14日,丰台区农委作出《关于责令北京市建材自选大市场等六个单位停产、停业、整改火灾隐患的决定》的行政处罚,北京中华汽车制造有限公司是被停企业之一。但从执法权限上看,丰台农委并没有消防管理方面的行政处罚权。我国《消防法》第4条规定,县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此可见,丰台区农委违反消防法规作出的行政处罚决定,显然超越了部门管辖权。丰台区农业委员会在诉讼中自行撤销了对六单位的停产决定,原告自愿申请撤回了起诉。   (2) 超越部门管辖权。   如高振国不服丰台区农村合作经济经营管理站1999年5月7日作出的《关于王佐乡西庄店村二队社员李旺与高振国土地承包纠纷的处理意见》一案。1995年,高振国以投标方式承包本队土地一块并与队里签定书面承包合同,承包期为十年。后因高振国劳动力不足,自愿让李旺耕种一半。1998年,底高振国与李旺协商收回这一半土地自己耕种,但李旺不同意。区农村合作经济经营管理站遂于1999年5月7日作出了《关于王佐乡西庄店村二队社员李旺与高振国土地承包纠纷的处理意见》,终止高振国与生产队签定的承包合同,让生产队与其二人分别签定各种一半的合同。李旺依据此《处理意见》,将高振国种植的青苗锄掉。根据《北京市农业承包合同条例》第三十三条的规定,农村土地承包合同发生纠纷应通过仲裁程序解决,也可以直接诉讼解决,仲裁权由农村承包合同仲裁委员会行使。我区农村承包合同仲裁委员会已于1991年10月成立。所以,区农村合作经济经营管理站作为行政机关行使仲裁权和司法权,处理农村土地承包合同纠纷超越了职权。在诉讼中,区农村合作经济经营管理站自行撤销了《处理意见》,原告高振国自愿撤回了起诉。后经司法程序处理,法院认定高振国1995年与生产队签订的合同合法有效,同时判令李旺赔偿高振国青苗损失费。   3、滥用职权   行政机关行使职权时,背离法律、法规所规定的职权行使目的,滥用法律、法规所赋予的职权,即构成滥用职权。滥用职权作出的行政行为同样不合法。   如金玉贵、刘毅母子不服公安机关收容遣送一案。1998年前后,金玉贵、刘毅由湖北来京务工经商并按规定办理了暂住证。2000年1月25日晚12时,公安民警将正在家睡觉的金玉贵、刘毅抓到青塔派出所。在被抓的70人中,唯一有暂住证的金玉贵将暂住证交给民警并告之刘毅的暂住证在本月22日被人连同钱包盗走,正在青塔派出所补办。公安民警不予核实,更不顾金玉贵提交暂住证的事实,于次日强行将金玉贵、刘毅连同其他70人一并押上列车遣返回湖北。同年2月3日,金玉贵、刘毅返回北京,将公安民警收缴的金玉贵的暂住证和刘毅丢失的暂住证补办后,持该证对公安机关提起行政诉讼,同时要求赔偿经济损失3644元和精神损失6000元。在诉讼中,公安机关向金玉贵、刘毅主动承认收容遣送行为违法,并赔偿两原告经济损失3500元。两原告自愿撤回了起诉。     4、违反法定程序     行政机关作出具体行政行为时违反了法律、法规规定的行政程序,这种行政行为也是不合法的。违反法定程序有以下表现:     (1)作出处理决定时先裁决后取证   “先取证后裁决”是行政法的一项基本原则。处理决定作出之后收集的证据不具有法律效力。如张瑞华请求撤销丰台区规划局作出的停工通知书一案。1999年3月26日,规划局批准张瑞华对私房1.5间原拆原建。在拆除旧房时其邻居曹瑞江、曹瑞刚出面阻止翻建。为此,张瑞华对曹家兄弟提起排除妨碍的诉讼。2000年7月21日,规划局认为张张瑞华未在建设许可证规定的期限内开工,其作出的建房审批表已经失效,故责令停工,并向其送达了停工通知书。但规划局向张送达了停工通知书之后,才组织人员到张及其邻居住处调查张申请建房及建房开工情况,属先裁决后取证,违反了法定程序,所作出的停工通知被法院判决撤销。   (2)作出处理决定未向当事人合法送达   如北京连季科技开发有限责任公司不服丰台区劳动和社会保障局工伤认定结论一案。连季公司职员单玉海在为公司送货途中发生交通事故致伤,丰台区劳动和社会保障局认定单玉海为工伤,并作出《职工因工伤残认定证明》,但该证明仅向单玉海送达。未向连季公司送达,使连季公司失去了陈述、申辩的机会,被告仅听单玉海的一面之词亦不与公司核实。其作出的《职工因工伤残认定证明》,不仅存在程序违法问题,也存在事实不清的问题。鉴此,原告请求法院撤销丰台劳动和社会保障局作出的《职工因工伤残认定证明》。在诉讼中,丰台区劳动和社会保障局认识到了该具体行政行为存在的问题,自行撤销了《职工因工伤残认定证明》,原告自愿撤诉。此后,丰台区劳动和社会保障局依法重新作出《职工因工伤残认定证明》,连季公司仍不服再次提起诉讼,被法院依法驳回。   又如李盛茂、李春香夫妇诉区规划局、区城管大队和新村办事处违法拆除房屋一案。1992年,原告夫妇婚后无房,在自家原猪圈和厕所的地基上建西房两间(共计20平方米)。1999年4月14日,三被告以李盛茂、李春香夫妇所建西房为违法建设为由,在没有履行任何手续的情况下,把李盛茂、李春香夫妇的家什搬到路边,将房屋拆除。根据北京市人民政府《关于进一步明确拆除违法建筑或者设施有关执行程序问题的通知》的规定,对应当拆除房屋应当先由规划管理部门确认为违法建设,再由城管部门发出《限期拆除通知书》,在限期内不拆除的,城管部门报请区人民政府批准向房屋所有人发出《强制拆除决定》,方可采取强制拆除措施,在拆除中还要通知当事人到场并对搬出的物品清点造册,交予当事人。但本案三被告未履行上述程序,即将李盛茂、李春香夫妇的房屋拆除,严重违反了法定程序。此案,由三被告分别赔偿原告6000元。     此外,一些行政机关在行政处理决定书中不告知行政管理相对人对处理决定不服有可以申请复议和向人民法院起诉的权利,或者在诉讼过程中自行向证人收集证据等等,都是违反法定程序,造成败诉的原因。     5、适用法律法规规章错误   行政机关作出具体行政行为时错误地适用了法律法规,也导致其在行政诉讼中败诉。   如程桂云诉丰台区教育委员会不服《教师申诉决定》一案。1999年7月16日,原告所在单位洋桥职业学校决定不再聘任原告为本校教师。程桂云依照《教师申诉办法》,向区教委申诉。区教委于同年8月30日作出决定。原告对该决定不服,提起行政诉讼。经审查,被告作出的决定所适用的规章《北京市中小学教师职工岗位聘任制暂行办法》已于1998年12月废止,从12月21日起实施新颁布的《北京市中小学教师职工岗位聘任制办法》。被告1999年8月30日作出决定时,新办法已经生效实施八月有余,而被告对为什么不适用新的办法时的解释为:市教委没有下文件说开始执行。   在实践中,一些行政机关执法时只习惯于执行上级的红头文件,而对公开发布的法律、法规、规章没有应该执行的意识。新规章本已明确实施之日,旧规章也已明确废止,而本案被告由于没有看到市里的执行文件仍适用旧规章。因此,区教委对程桂云的申诉作出的决定适用已经废止的规章,属于适用法律错误。在诉讼中,教委自行撤销了被诉的决定,原告自愿撤回起诉。   再如博男艺铁违反环保法被罚款一案(非诉讼执行案)。行政机关根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条的规定,以博男艺铁在没有建成防治污染设施即生产经营为由,处以罚款2万元。而该法条规定对建设项目防治污染的设施没有建成或没有达到国家规定的要求而投入生产使用的,责令停止生产或者使用,可以并处罚款。本案博男艺铁在没有建成防治污染的设施就开工生产,依法应首先责令停止其生产或者使用,然后也可以罚款。从本法条的立法精神上看,目的是为了减少污染而非单纯地罚款。对存在该种违法行为的相对人来讲首要的是让其停止污染,但行政机关在执法中或是对法条的理解不透或是为了省事一罚了之。这种情况亦属于适用法律错误。   6、不履行法定职责   有权颁发证照的行政机关或有法定职责义务的行政机关,没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务,是一种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一旦成立,被告行政机关会被法院判决限期履行或确认违法而败诉。在行政诉讼中,发现行政机关不履行法定职责主要有四方面表现:一是拒绝或拖延期限颁发许可证或执照;二是拒绝保护法定应当保护的公民的人身权、财产权;三是拒绝发给抚恤金;四是拒绝法定事项的补偿。近年来,以行政机关不履行法定职责为由提起的诉讼逐年增加。(94年1件,96年3件,97年4件,98年6件)1999年4件,2000年8件,2001年12件。共计22件其中,起诉房管部门不履责的10件,公安部门不履责的6件,交通部门不履责2件,规划部门不履责2件,区政府、民政、花乡政府、小公共汽车办公室不履责的各1件。在已审结的20件当中,确认行政机关应该履责的8件,占已结案件的40%。   如张国清诉丰台公安分局不履行法定职责并请求行政赔偿一案。湖北汉川农民张国清、杨春霞夫妇,1998年开始在我区方庄地区务工经商并办理了暂住证。1999年5月30日晚,张国清向当地派出所报案称其妻下落不明。次日得知被与张国清有经济纠纷的河南漯河陈某等七人绑架并被非法拘禁到河南漯河。张国清在京与绑匪陈某等人通过电话协商未果,于同年6月11日向丰台公安分局报案请求出警救人。丰台公安分局接到报案后仅作了记录,既未出警,也未向河南警方通报情况,告之张国清自行到河南解救。1999年6月22日张国清只身回湖北汉川老家向当地公安求救。湖北汉川警方于1999年6月26日凌晨在河南漯河将七名绑匪抓获,但杨春霞已于6月23日在关押地死亡。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条关于人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助的规定,丰台公安分局接到解救人质的报警后未出警救人,已构成不履行法定职责。法院经过公开审理后,公安机关承认其未出警救人已构成不履行法定职责,自愿赔偿张国清11万元的损失,张国清同意并在领到赔偿款后申请撤回了对公安机关的诉讼。   又如郑玉兰、吴琪、黄广居诉丰台区房屋土地管理局拒绝颁发房屋产权证案。郑玉兰于1994年8月以82万元购得位于丰台区方庄芳城园三区14号楼1904号楼房一套。吴琪于1994年8月以78万元购得位于丰台区方庄芳城园三区14号楼1903号楼房一套。二人曾多次向房管部门申领房屋产权证书,房管部门始终未予颁发。2000年7月,郑玉兰、吴琪先后起诉到本院,请求法院判令房管部门向其颁发房屋产权证书。在诉讼中,被告向二原告分别颁发了相应的房屋产权证书。原告达到了诉讼目的,遂撤回起诉。   黄广居原有坐落于丰台区南苑镇四维街35号平房两间。1993年赠与女儿黄群所有。双方办理了赠与公证并把有关手续及公证书交到房管部门办理过户。然而至1997年2月15日黄群去世,房产证的过户手续也没办下来。后黄广居向房管部门申领房产证,房管部门认为35号两间平房的房产权已不属于黄广居,而属于黄群,且黄群已经去世,所以房产证无法办理。根据我国法律规定,一些特定物的所有权转移如房屋、机动车等,应以管理部门登记时间为所有权转移时间。黄广居虽将自己拥有的房产赠与女儿,但至黄群死亡时尚未为其颁发房屋产权证。黄广居申领该房屋产权证,房管部门没有理由不予颁发。在诉讼中,房管部门承诺为黄广居发放房屋产权证,故黄广居撤回了起诉。   虞交发诉右安门街道办事处和区民政局对其申请享受城镇居民最低生活保障待遇是否准予的请求不予答复一案。2000年12月,原告依照《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》规定的程序,通过居委会向右安门街道办事处申请享受城镇居民最低生活保障待遇并提交了相关的材料。填写了办事处发给的有关表格。2001年5月24日,居委会将虞交发的申请材料及填好的表格交到办事处。但右安门街道办事处既不上报区民政局,也不答复是否应该享受该低保待遇。按照《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》的规定,申请人持要求提交的材料,填写《北京市城市居民最低生活保障待遇审批表》,办事处对上报的材料进行审核,将材料和初审意见上报区民政局,民政局应该在30日内办结。对不符合条件的,应该在30日内书面通知申请人。本案右安门办事处,在接到申请人的材料后,既不签署初审意见,也不上报区民政局,也是一种不履行法定职责的行为。在诉讼中,二被告表示马上对虞交发的申请进行审核,对其是否符合低保条件享受低保待遇及时作出书面答复,原告虞交发同意并申请撤回起诉。   7、行政处理显失公正   行政诉讼是对行政机关的具体行政行为进行合法性审查。合理性和适当性一般是行政机关自由裁量权的范畴,法院不予审查。但是,如果这种不合理或不适当已经达到显失公正的程度,那就属于违法的行政行为了。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四项,赋予人民法院对不合理或不适当已经达到显失公正的程度的行政处罚行为享有司法变更权   如张小利不服丰台公安分局对田杰作出的治安管理处罚裁决案。张小利与田杰因琐事发生争执,田殴打张并致其轻微伤(偏重)。丰台公安分局 

    杰殴打他人违反治安管理处罚条例为由,对田杰作出治安罚款200元的处罚。根据该案的具体情节及所造成的危害后果,法院认定丰台公安分局仅对田杰治安罚款200元的处罚畸轻,显失公正,遂变更为对田杰行政拘留3日。   (二)案件外原因   案件外的原因是指行政机关在行政执法中由于执法环境方面的问题和行政执法人员素质不高,造成行政机关在行政诉讼中败诉的原因。其主要表现是:     1、一些行政机关的领导对依法行政的重要性认识不足,法制观念不强     一些行政机关的领导法制观念淡薄,对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足,对“民告官”制度采取消极对待,甚至抵触的态度。平时不学法,不懂法,在工作作风上仍然习惯于我行我素,甚至以言代法,在发号施令、作出决定时不严格遵循法律规定;对执法部门及其人员放松领导,疏于监督,任由他们随意行政。一些行政执法部门作出具体行政行为甚至可以不经集体讨论,不需领导审批,就盖章发出。如此行政,一旦发生诉讼纠纷,败诉在所难免。     2、一些行政机关缺乏专门的执法机构和执法人员     一些有权作出具体行政行为的机关,没有设立专门处理法律事务的机构和人员。有的行政机关虽设立了这类机构,但只负责法律宣传工作,不处理有关的行政事项和法律事务。有些行政执法机构人员调动频繁,经常处于不稳定状态。有的行政执法机构专职人员少,兼职人员多,且经常抽去搞其它工作。有些机关在处理行政执法案件或涉及诉讼时,临时抽调其它机构的人员顶替。这种状况,很难保证依法行政。     3、一些行政执法人员业务素质不高     据了解,在我区各级行政执法人员中,法律专业毕业的人员所占比例相当低。如区规划局执法人员共有27人,其中法律专业毕业的    只有1人,占3.7%。政府其他行政职能部门,特别是乡镇一级行政机关中,有法律专业文凭的人员大都较少。不少行政执法人员没有受过系统的业务知识培训,加之平时不重视法律知识的学习,不熟悉与本部门、本行业有关的法律法规,缺乏办案的基本知识,致使违法行政行为屡有发生。     4、有的部门、执法人员受利益驱动,执法不公     如有的行政部门将罚没收入与奖金、福利挂钩,导致滥用行政处罚权;有的行政执法人员为获取某种好处,违法办“人情案、金钱案、关系案”,以致损害行政管理相对人的利益。     5、现行法律不健全、不配套,法律规范互相冲突,或者法律规定不具体难于操作     行政案件涉及范围广,不少案件案情复杂,处理难度大,而调整这方面关系的法律、法规、规章尚不完备,在执法中常发生无法可依的情况。一些法律规范之间有抵触、冲突,有的法律规范可操作性差,导致行政执法人员适用法律法规的困难。     此外,一些行政机关的领导对接受司法审查的必要性、重要性还认识不够,不能从败诉中总结教训,改进工作,提高依法行政水平;一些行政机关的内部执法监督机制不健全,对违法行政不能及时发现和纠正;还有一些行政机关在执法时受到来自其他方面的干扰等等,也是导致行政机关败诉的原因。     行政机关在行政诉讼中败诉,产生许多不良后果,主要是:     1、在政治上对政府的形象造成不良影响     行政机关代表国家依法行政,行使行政管理职权,由于作出的具体行政行为违法,在诉讼中败诉,势必降低政府在人民群众中的威望,直接损害政府在群众心目中的形象。行政机关在行政诉讼中时常败诉,长期下去,人民群众就会产生对政府的不信任,我们的政府得不到人民的信任和支持,后果不堪设想。     2、侵犯了行政管理相对人的合法权益     行政机关在行政诉讼中败诉是由于行政机关不依法行政。行政机关不依法行政势必侵犯行政管理相对人的合法权益。比如,违法确权,侵犯了公民的合法所有权;违法作出行政处罚,侵犯了公民的财产权,违法采取强制措施,侵犯了公民的人身权等等。有的行政机关败诉后不及时正确地履行法院裁判,还给当事人造成更大的经济损失。     3、增加了行政管理相对人的讼累,影响社会稳定   行政机关的具体行政行为错误,必然引起行政管理相对人不服,从而把行政管理相对人卷进行政复议或行政诉讼程序,造成行政管理相对人人力、物力、财力的不必要负担,增加其讼累。更为严重的是,有的行政机关对人民法院判决其在一定期限内履行法定职责,拖着不办。例如花乡农民孙殿权诉花乡人民政府不履行法定职责案。孙殿权多次请求花乡人民政府对其宅基地使用范围进行确认,花乡人民政府不予确认。诉讼后,法院判决花乡人民政府在一个月之内对孙殿权的宅基地作出确认。判决生效后,在限定的时间内花乡人民政府没有作出确权决定,孙殿权申请人民法院强制执行。在法院执行庭的督促下,花乡人民政府才作出决定。   4、经济上增加行政机关财政负担     行政机关一旦败诉,依法就要承担诉讼费,有的还要承担赔偿责任,从而加重行政机关的经费支出。据统计,1999年至2001年11月,行政机关因败诉支付的诉讼费约3千元,因败诉而赔偿行政管理相对人的金额约14万元。     三、减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的对策     1、深化认识,提高行政机关依法行政的自觉性     党的十五大指出,依法治国,就是保证国家各项工作都依法进行,任何人、任何组织都没有超越法律的特权,一切行政机关都必须依法行政,切实保证公民权利。因此,依法行政是依法治国的重要内容。各级党委和人大要进一步加强对各级行政机关的领导和监督,督促各级行政机关领导干部及其他执法人员从贯彻落实党的十五大提出的依法治国的方略的高度,按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求,进一步提高对依法行政重要性的认识。各级行政机关要自觉接受党委的领导和人大的监督,把依法治国方略落实到依法行政的行动上,在作出每一项具体行政行为时,都要贯彻依法行政的原则,按照法律的规定办事。各级行政机关的领导,要加强对行政执法人员的监督、管理和教育,提高全体工作人员依法行政的自觉性。只要各级行政机关的领导和全体行政执法人员都牢固树立起依法行政的意识,在行政执法中坚持依法办事,就能不断提高依法行政水平。     2、加强对行政执法人员的政治教育和业务培训,提高行政执法人员依法行政的能力   各级行政机关要有计划地组织行政执法人员学习政治理论,加强廉政建设教育,增强执法人员的服务意识,提高政治素质,确保其遵纪守法,秉公执法,依法行政;学习行政诉讼法及有关的法律法规,学习实施具体行政行为的操作规程,熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序,提高他们的业务能力。各级行政机关还可以组织行政执法人员旁听法院审理案件,从中了解人民法院如何依法审查行政行为,从中总结经验,找出存在的问题,吸取教训,提高业务水平。   3、建立健全各级行政机关首长依法行政第一责任人制度和对行政执法人员的监督制约机制   要建立健全各级行政机关行政首长依法行政第一责任人制度,把依法行政作为政绩量化考核;要建立健全行政执法责任制,把依法行政责任,真正落实到各职能机构、各个岗位和各执法人员;要建立对执法部门违法行政追究制度,错案责任追究制和评议考核制度,把执法人员工作的好坏与对个人的奖惩挂钩,增强执法人员责任心;要坚持民主集中制原则,案件处理要经集体讨论,按审批权限报批;要执行公开办事制度、执法人员回避制度、聘请社会执法监督员制度、规范性文件备案审查制度、重大具体行政行为和行政强制措施备案制度、行政执法检查制度、行政执法投诉制度、行政执法督查制度、审查罚款与收缴罚款相分离制度、行政执法人员资格认定制度等等,从制度上保证依法行政。   4、建立健全专门的执法机构,调整充实执法人员   行政执法机关应设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构,由专门的机构去行使作出具体行政行为的权利,专门参与诉讼事务。建议对行政执法人员进行适当调整,把具有行政执法专业知识和业务能力强的人员充实到行政执法队伍中来,调出不合格的行政执法人员,以提高执法队伍的整体素质。   5、加强案件审查,重视行政复议,严把案件质量关   加强案件审查,行政机关的主管领导要及时过问案件处理情况,要充分发挥集体审查监督案件处理结果的作用,对执法人员实施具体的行政行为要事先审查,经过集体讨论作出决定,事后也要监督,发现错误要及时纠正。对下级机关尤其是乡镇一级行政机关作出的具体行政行为更要严格审查,多加指导,以防止不合法的行政行为出现。要重视行政复议工作,防止复议走过场。办理复议案件,要从事实上、证据上、处理的程序和结果上、适用的法律法规上严格把关,确保复议案件质量,以减少和避免在行政诉讼中败诉。   6、建立和坚持法院与政府工作联席会议制度   在贯彻依法治国方略、推进依法治国进程和确保依法行政方面,人民法院与政府的目标是一致的。为此,双方可以建立定期的工作联席会议制度,共同商讨依法行政的有关问题。行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映,及时通报行政执法的有关情况。人民法院则要支持行政机关依法行政,帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题,为行政机关依法行政提供司法保障和法律服务。   7、认真对待人民法院的司法建议   从1999年至今的近三年时间里,法院结合办案提出司法建议24项。根据这些司法建议,行政机关纠正了其不合法、不适当的行政行为,从而维护了行政机关的良好形象,保护了公民、法人和其他组织的合法权益,其效果是明显的。今后,人民法院在审判工作中将坚持这一做法,根据案件中反映的行政机关在实施行政行为中出现的问题,有针对性地提出改进工作的建议。希望行政机关以正确的心态,认真对待人民法院的司法建议,及时研究办理。   8、进一步加强立法工作   法律规范的不完善、可操作性差,也是导致一些行政机关在行政诉讼中败诉的一个原因。因此,完善法律规范也是减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的有效对策。我区各级行政机关在行政过程中发现法律、法规存在不完善问题,要及时向中央和北京市有关部门报告,争取得到及时解决。为使行政机关在实施行政行为时有法可依,建议上级人民政府针对《行政诉讼法》实施过程中存在的问题,抓紧制定相关配套规章,为行政机关依法行政创造一个有法可依的良好环境。   1999年——2001年非诉讼行政强制执行案件情况   1999年至2001年,我院共受理19个执法机关申请的非诉讼行政强制执行案件(规划局、房管局、劳动局、技术监督局、工商局、水利局、卫生局、消防处、城管大队、环保局、人防办、花乡计生办、王佐乡计生办、长辛店乡计生办、卢沟桥乡计生办、右安门街道计生办、长辛店街道计生办、南苑乡政府、渔政管理站)125件。其中拆除违法建设36件、征收超计划生育社会抚育费32件、城市拆迁30件、环保罚款8件、产品质量罚款4,征收人防使用费4件,违法用工罚款3件,非法广告罚款2件、渔政罚款、水利罚款、违法拆迁罚款、非法行医罚款、消防罚款和门前三包扫雪罚款各1件。   现已执行完毕121件,其中拆除违法面积9811.5平方米;城市拆迁面积2347平方米;罚款总计58.54万元;征收超计划生育社会抚育费123.7万元;征收人防使用费6.9万元。在执行中采取司法拘留7人,强制带离执行现场5人,强制划拨4次,强制搬迁5次,强制拆除违法建设12次。  
    行政机关在我院行政诉讼中败诉的原因及对策
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